Що відбулося

Кадрова ротація Національної ради з питань телебачення і радіомовлення – регулятора телерадіосфери – традиційно супроводжує всі зміни влади. Кожен новий президент змінював свою четвірку членів Нацради, нові скликання парламенту теж намагалися делегувати нових представників до своєї четвірки.

І не вперше президент, який залишає пост, перед інавгурацією новообраного гаранта призначає своїх людей до Нацради, щоб унеможливити їх звільнення своїм наступником протягом наступних п’яти років (президент може призначати і звільняти членів Нацради, але всі нюанси дострокового звільнення обумовлені в законі «Про Нацраду»). Так було у 2010 році, коли за два дні до завершення свого президентства, 23 лютого, Віктор Ющенко звільнив і знову призначив членом Нацради Андрія Мирошніченка. А Віктор Янукович 26 лютого, наступного дня після інавгурації, скасував рішення попередника. Не звільнив Мирошніченка, а просто скасував указ про його призначення і натомість призначив свою людину.

Петро Порошенко і Володимир Зеленський, схоже, вирішили наслідувати досвід минулого. 4 травня Петро Порошенко своїм указом звільнив Юрія Артеменка з Нацради і призначив на його місце завідувача відділу Головного управління інформаційної політики Адміністрації президента Володимира Горковенка. В Артеменка 7 липня мав завершитися 5-річний строк повноважень, а в інших трьох президентських членів повноваження завершуються у 2020-2021 роках. 7 травня Порошенко призначив Артеменка членом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації (НКРЗІ). Скільки часу залишалося до інавгурації новообраного президента Володимира Зеленського, було ще невідомо.

20 травня відбулася інавгурація. А вже 24 травня Зеленський скасував укази про звільнення Артеменка з посади члена Нацради та призначення Горковенка на його місце. Іншим указом президент звільнив Артеменка з посади члена НКРЗІ.

Володимир Горковенко не взяв участі в жодному засіданні Нацради, тому що їх за цей час не було. Перша заступниця голови Нацради, Ольга Герасим’юк, яка за відсутності голови виконувала його обов’язки, вважала звільнення Артеменка неналежно оформленим (звільняти його за власним бажанням мала Нацрада, а не президент), а призначення Горковенка – сумнівним. Через це 10 травня вона не стала відкривати засідання Нацради у новому складі (хоча більшість колег наполягали на законності звільнення Артеменка і продовженні роботи регулятора). 21 травня в Нацраді не було кворуму (Олег Черниш був у відпустці, Валентина Коваля не було на місці). Ольга Герасим’юк повідомила, що звернулася за роз’ясненнями до парламентського Комітету з питань свободи слова та інформаційної політики. П'ятеро членів Нацради запропонували провести засідання 28 травня – Ольга Герасим’юк відповіла, що не має правових підстав скликати це засідання.

23 травня на круглому столі в Національній спілці журналістів України Ольга Герасим’юк, відповідаючи на запитання голови НСЖУ Сергія Томіленка, підтвердила, що не відкриватиме засідань Нацради, доки не отримає роз’яснення парламентського комітету або ж не буде якихось рішень президента України щодо Нацради. Зрештою, 24 травня з'явилися рішення Володимира Зеленського.

Чи це законно – думка юристів

Директор Центру демократії та верховенства права Тарас Шевченко наголошує: до указів обох президентів є питання.

З одного боку, він наполягає, що членів Нацради за власним бажанням має звільняти сама Нацрада, а не президент: «За законом про Нацраду, коли член Нацради хоче звільнитися достроково, він має звернутися до членів Нацради і саме вони ухвалюють рішення. Не президент, а сама Нацрада. Так уже було, коли звільнялася Катерина Загорій (Котенко) 2 серпня 2016 року (призначена не президентом, а Верховною Радою. – ДМ). Ці норми у законі про Нацраду виписував я особисто; їх мета – усунути президента та ВРУ від рішень щодо членів Нацради там, де це можливо, щоб збільшити їх незалежність.

Чому Порошенко видав такий указ? Повноваження Артеменка закінчуються 7 липня цього року. Тож у Порошенка вирішили трохи схитрити. Звільнитися Артеменку на два місяці раніше, щоб поставити свою людину у Нацраду на п’ять років (процедура звільнення членів Нацради ускладнена – принаймні до лютого наступного року, коли буде подаватися звіт за 2019 рік, звільнити члена Нацради неможливо). Якби Артеменко звернувся до Нацради, його звільнення було б затягнуте або заблоковане з політичних міркувань. Будь які два члени Нацради зараз мають "блокучий пакет". До інавгурації його б не звільнили. Тому звільнення через указ президента було єдине можливим.

Звільнення Артеменка відбулося 4 травня. І відбулося воно, на мою думку, з порушенням закону про Нацраду».

З іншого боку, Тарас Шевченко називає юридично сумнівним скасування указів попереднього президента: «24 травня новий президент Зеленський скасував указ про звільнення. І повернув Артеменка в Нацраду добувати там два місяці або звільнитися за процедурою. Разом з тим, що звільнення Артеменка відбулося з порушенням (президент Порошенко не мав повноважень), скасування указів попереднього президента виглядає також юридично сумнівним. Якщо фактично вже призначений новий член Нацради, то виглядає правильною складна процедура звільнення (описана в цьому тексті вище – М.З). А не через скасування указу про призначення».

Медіаюрист Інституту масової інформації Роман Головенко також наголошує, що рішення про припинення повноважень Артеменка мала приймати сама Нацрада. «Формально Артеменко ще є членом Нацради, і вона повинна розглянути питання його звільнення», – каже він. Тому він вважає укази президента Зеленського по суті законними, але зауважує, що в них немає аргументації.

Керівний партнер юридичної фірми Jurimex Юрій Крайняк має іншу точку зору. Він вважає, що президент Порошенко реалізував своє конституційне право звільнити члена Нацради Артеменка.

«Конституція передбачає, що президент має виключне право для призначення та звільнення своєї четвірки членів Нацради. У законі про Нацраду є лише одна підстава для звільнення – за власним бажанням. У решті положень мова йде про дострокове припинення повноважень. Коли людина звільняється за власним бажанням, вона подає заяву, і її може звільнити або керівник, або особа, яка має на це повноваження. Але існує один нюанс. Саме по собі звільнення не тягне за собою автоматичне припинення повноважень члена Нацради. Тому може статися, що якщо людина звільнилась, а її повноваження ніхто не припинив, вона може приходити і далі голосувати на засіданнях. Саме для таких випадків у законі й запроваджена процедура, коли Нацрада може сама без суб’єкта призначення не звільнити, а достроково припинити повноваження. Адже Нацрада не має повноважень звільняти членів навіть за власним бажанням – такі повноваження є в президента. Тобто існує дві різні процедури: звільнення та дострокове припинення повноважень».

Щодо указів Зеленського – Юрій Крайняк вважає, що вони не несуть за собою ніяких правових наслідків, оскільки не можна звільняти або призначати, скасовуючи укази про призначення і звільнення. А отже, Володимир Горковенко замість Юрія Артеменка має залишатися членом Нацради.

«Укази про призначення і звільнення – це акти ненормативного характеру. Конституційний Суд у своєму рішенні зазначив: ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи (у нашому випадку – до Артеменка, Горковенка), застосовуються одноразово (у нашому випадку – звільнення з Нацради або призначення до Нацради) і після реалізації вичерпують свою дію.

Якщо був указ про звільнення Юрія Артеменка і він був звільнений, то указ перестає бути чинним. А отже, президент фактично скасовує нечинний указ, і це не має ніяких правових наслідків. Відповідно, Артеменко не був поновлений на посаді. І взагалі: як можна поновити особу на посаді члена Національної ради (чи будь-якій іншій), якщо вона цього не хоче.

Указ про призначення Горковенка – це такий само індивідуальний акт. Особа вступила на посаду, подала свою трудову книжку, вона вже є членом Національної ради, вже працює, у неї виникли трудові відносини. Відповідно, указ уже втратив свою чинність з тих самих міркувань (його вже реалізовано). Фактично виходить, що новим указом він не був звільнений».

Щодо звільнення Артеменка указом президента з НКРЗІ – Юрій Крайняк нагадує: у законі про телекомунікації написано, що зміна президента не може тягнути за собою припинення повноважень члена НКРЗІ.

Що далі – думка членів Нацради

Володимир Горковенко заявив про наміри оскаржити указ президента, який скасовує його призначення на посаду члена Нацради: «Звичайно оскаржуватиму. Бо це (скасування попереднього указу, – М.З.) нічим не передбачене. Таким чином можна і Конституцію скасувати. Є чіткий перелік, виписаний в законодавстві, коли можна скасувати: це або власна заява, або смерть. Виходить, що я помер», – сказав він «Укрінформу».

Він розповів, що спокійно ставиться до цього рішення і «був до нього готовий, оскільки напередодні отримував листи і дзвінки з погрозами». «Напередодні отримував багато повідомлень різного характеру. Останнім часом було також кілька дзвінків з невідомих номерів з вимогою написати заяву на звільнення, "інакше ми тебе розберемо на запчастини". Очевидно, "розбирати на запчастини" означає ось так. Але в нас правова держава і суди ніхто не скасовував», – додав пан Горковенко.

Крім того, він пояснив, що скасування новообраним президентом указу про звільнення з Нацради Юрія Артеменка – «це не повернення на посаду».

З Юрієм Артеменком «Детектору медіа» поки що не вдалося зв’язатися.

Перша заступниця голови Нацради Ольга Герасим’юк та заступниця голови Уляна Фещук сказали, що Юрій Артеменко має знову повернутися до роботи в Нацраді.

«Я не буду оцінювати укази президента (від 24 травня. – М.З.). Але ситуація, яку вони пропонують: я думаю, що Юрій Артеменко має бути поновлений як голова Національної ради, коли він з’явиться фізично в Національній раді, тому що ж трудова книжка в нього на руках», – сказала Ольга Герасим’юк.

На її думку, Юрій Артеменко може продовжувати працювати до завершення своєї каденції 7 липня або ж, якщо досі хоче звільнитися, Нацрада може розглянути його заяву: «Юрій Артеменко казав, що причиною його звільнення є проста людська втома. Якщо він досі її відчуває, думаю, тоді він має подати заяву до Національної ради, ми можемо її розглянути на засіданні і проголосувати, задовольнивши його природне бажання відпочити. Якщо ж він відчув у собі сили, бо відпочив в НКРЗІ, то цілком може залишатися і допрацьовувати головою Національної ради свою каденцію до 7 липня. Можливо, можуть бути інші юридичні пояснення. Але моя точка зору на сьогодні є такою».

Вона додала, що також потрібно оформити звільнення Володимира Горковенка згідно з указом президента: «Треба також звільнити Горковенка, тому що п’ять членів президентської четверики – це неможливо (на думку пані Герасим’юк, пан Горковенко не міг бути призначений членом Нацради, доки звільнення пана Артеменка не було проголосоване Нацрадою). Згідно з указом треба буде оформити наказ про його звільнення та ознайомити його з ним, я не мала сьогодні можливості ознайомити, він уже пішов з роботи».

На запитання, чи підписала вона вже наказ про звільнення пана Горковенка, пані Герасим’юк сказала: «Я би його підписала, щойно б ознайомила його з ним. Він фактично має бути підписаний, неважливо – сьогодні чи в понеділок. До нас надсилається оригінал указу президента. У нас сьогодні короткий день, апарат уже пішов додому».

За її словами, проведення засідань Національної ради відновиться, «щойно виникне ясність у цьому питанні». «Я ще маю зважити на графік відпусток і відряджень членів, щоб забезпечити кворум», – додала пані Герасим’юк.

«Але якби не виникло такого волюнтаристського звільнення і призначення (Юрія Артеменка і Володимира Горковенка президентом Петром Порошенком. – М.З.), то ніщо б не було заблоковано. Написав би Артеменко заяву – ми б її розглянули на черговому засіданні 10 травня, проголосували б», – наголосила вона.

Уляна Фещук сказала, що Нацрада виконуватиме укази президента: «Національна рада виконуватиме укази президента, і ми не маємо права оцінювати їх легітимність. (Особисто я вважаю, що указ про призначення є актом індивідуальної дії і він вичерпав свою дію, крім того, Конституцією не передбачено можливість скасовувати укази, передбачена лише можливість вносити в них зміни і визнавати такими, які втратили чинність). Якщо особи, яких стосуються укази, будуть їх оскаржувати, тоді судом буде встановлена їх відповідність чи невідповідність вимогам чинного законодавства. Від Володимира Горковенка ми почули, що він буде оскаржувати».

На запитання, чи можна вважати Юрія Артеменка членом Національної ради, пані Фещук відповіла: «Поки що ні, адже його потрібно знову наказом прийняти на роботу. Треба дізнатися в НКРЗІ, що вони планують робити, не може ж людина працювати у двох місцях одночасно (указом президента Юрія Артеменка звільнено з посади члена НКРЗІ. – М.З.)».

Говорячи про подальші варіанти розвитку подій, пані Фещук сказала: «Якщо колеги звернуться до суду – побачимо, що вирішить суд. Наразі я бачу повернення Юрія Артеменка на посаду члена Національної ради і голови Національної ради».

Можливі варіанти розвитку подій

Навіщо Зеленський скасував указ попередника? Одна з версій – щоби дочекатися завершення каденції Юрія Артеменка і призначити свою людину. «Можна припустити, що юристи Адміністрації президента, вважаючи неправильним подання указу про звільнення, переслідують мету, щоб не допустити до Національної ради людину, призначену в останній момент Порошенком, і через два місяці, коли в Артеменка закінчиться 5-річний строк, мати можливість призначити свою людину на посаду члена Національної ради», – сказав «Детектору медіа» Тарас Шевченко.

Тож одним з можливих варіантів розвитку подій є обопільна згода: «Один з базових сценаріїв – усі погодяться на ці зміни, повернуть трудові книжки і сприймуть ситуацію як дійсність. До речі, така форма кадрових рішень – скасування указів про призначення (не тільки щодо Нацради), стається не вперше», – додав Тарас Шевченко.

Юрій Крайняк теж вбачає метою можливість призначення президентом свого члена Нацради: «Вони захотіли повернути Артеменка або для того, щоб він до липня пробув каденцію, а потім у Зеленського з’явилася можливість призначити свого члена Національної ради, або для чогось іншого».

Один зі співрозмовників «Детектора медіа» очікує іншого сценарію: Зеленський найближчими днями може видати укази про звільнення всіх чотирьох членів Нацради на підставі суто Конституції, не враховуючи норм закону про Нацраду (або ж узагалі не вказуючи ніяких підстав). Тарас Шевченко не виключає такого сценарію, адже є певні труднощі з узгодженням між собою норм Конституції та закону.

«Коли декілька разів змінювалася Конституція, це впливало і на зміну положень щодо членів Нацради, – нагадує Тарас Шевченко. – До 2004-2005 року була невідповідність між Конституцією і законом про Нацраду. Конституція говорила, що президент і парламент лише призначають членів Нацради, а закони передбачали можливість і призначати, і звільняти майже коли завгодно. Європейські стандарти говорили, що звільнення не має бути з політичних мотивів. Наша робоча група виписувала проект закону про Нацраду, який не передбачав можливості звільняти членів Нацради, і всі рішення про звільнення мали приймати самі члени Нацради або суд. Поки законопроект розглядався, відбулася зміна норм Конституції на те, що президент і призначає, і звільняє членів Нацради. І вийшло так, що законопроект не відповідав новій Конституції. Відповідно, в останній момент було додано позицію в закон про Нацраду, яка передбачала один пункт звільнення президентом або парламентом (по суті єдиний) – звільнення за результатами незатвердження річного звіту.

Таким чином, у Конституції в цілому сказано, що президент призначає та звільняє, а в законі про Нацраду дуже звужена компетенція президента звільняти членів Нацради. Тому, якщо брати конституційно-правову складову, можна ставити питання про те, що закон про Нацраду, маючи таку звуженість, потенційно не відповідає чинній Конституції, є неконституційним. Але такого питання перед Конституційним Судом наразі ніхто не ставив».

З огляду на дії нової Адміністрації президента, від неї можна очікувати свого тлумачення законодавства. «Не хочеться підкидати аргументів, але в Адміністрації президента можуть сказати, що Конституція передбачає право звільняти, обмеження в законі є неконституційними, і тому вони діють саме в такий спосіб. Ми вже чули цікаві пояснення щодо люстрації», – зауважив Тарас Шевченко.

Але, додав він, якщо керуватися логікою, що президент може звільняти членів Нацради в будь-який момент, тоді виходить, що Порошенко мав право звільнити Артеменка і призначити на його місце Горковенка.

Юрій Крайняк називає ситуацію, що склалася, неюридичною, що може призвести до абсурду: «Можна довести ситуацію до абсурду, що в Горковенка повноваження продовжують діяти, а в Артеменка вони знову з’явилися, тому що його президент поновив у хитрий спосіб».

Чому взагалі така боротьба за Нацраду?

Контроль над регулятором завжди був політичною метою президентів і їхнього оточення. У чинному складі працює четвірка, призначена Петром Порошенком. У «коаліції» з нею голосує й Олександр Ільяшенко, призначений за квотою Верховної Ради, який вважається представником інтересів бізнес-групи Ріната Ахметова. З минулого року в цієї п’ятірки жорстка конфронтація з двома парламентськими обранцями – Ольгою Герасим’юк та Олегом Чернишем, які в минулому в різний час працювали в групі «1+1».

Попереду – парламентська кампанія. І якщо Володимир Зеленський таки змінить склад президентської четвірки Нацради, можна майже зі стовідсотковою певністю припустити, до якого каналу буде прикута його увага. До Прямого. Представники каналу «1+1», який доклав зусиль до успіху Володимира Зеленського на виборах, уже неодноразово публічно робили випади в бік Прямого каналу, який під час президентської кампанії працював на Петра Порошенка. 23 травня на круглому столі в Спілці журналістів за участі Ольги Герасим’юк, Наталі Влащенко і Сергія Томіленка, значна частина розмови знову була присвячена Прямому каналу з подачі учасника круглого столу – журналіста інтернет-видання «Йод», пов’язаного зі студією «Квартал 95». Цей журналіст говорив про Прямий як канал, який допускав найбільше маніпуляцій під час виборчої кампанії, і допитувався в Ольги Герасим’юк, чи хоч якось реагувала на них Нацрада, чи хоч колись застосовувала до Прямого каналу санкції за час його існування. Пані Герасим’юк відповіла, що ні разу, хоча, мовляв, вона неодноразово ініціювала ці питання.

Зауважимо, що Нацрада під час президентської кампанії дотримувалася пакту про ненапад і взагалі не реагувала ні на чиї порушення, посилаючись на відсутність повноважень карати за порушення виборчого законодавства.

До речі, за даними «Детектора медіа», під час виборчої кампанії в маніпулюванні глядачами з допомогою різного контенту (не лише новинного) лідирували два канали: Прямий і «1+1». При цьому вплив Прямого каналу на аудиторію неспівмірний зі впливом «Плюсів», які стали лідером глядацької аудиторії за підсумками квітня, і саме тут найвищі показники мали дебати на стадіоні, «Право на владу» за участі Зеленського і виборчі марафони в дні голосування. А Прямий навіть не входить до десятки найрейтинговіших каналів, а серед інформаційних каналів поступається аудиторією каналу «112 Україна».

Тим часом екс-заступник глави Адміністрації президента Віктора Януковича Андрій Портнов, повернувшись до України, подав до Державного бюро розслідувань уже третю заяву, у якій фігурує Петро Порошенко. Зокрема, він звинувачує Петра Порошенка в тому, що той у складі злочинної групи заволодів Прямим каналом.

Але контроль під час виборів – це, можна припустити, не найголовніший інтерес. На кону – продовження в Нацраді ліцензій цифрового монополіста «Зеонбуду» (строк дії ліцензій завершується 9 грудня 2020 року). За непідтвердженою інформацією, під час президентства Петра Порошенка третина акцій провайдера перейшла від людей Януковича до людей Порошенка. Регулятор, від якого залежить доля ліцензії, – непоганий такий батіг, щоби забезпечити тяглість традиції і перехід частки «Зеонбуду» в руки нової правлячої фінансово-промислової групи.