Верховна Рада не стала розглядати в першому читанні доопрацьований законопроєкт № 2693-д «Про медіа» під час сесії парламенту, що тривала до 17 липня. Його розглядатимуть, скоріш за все, вже у вересні (також є ймовірність скликання позачергової сесії в серпні). А отже, в робочої групи та депутатів, які реєстрували проєкт, залишається більше часу для збору та опрацювання пропозицій і доповнень, які можна буде врахувати між першим і другим читаннями.

Головна дискусія точиться стосовно регулювання онлайн-медіа. Та є застереження в європейських та українських експертів і щодо повноважень Національної ради з питань телебачення і радіомовлення та нового співрегуляторного органу, який має бути створено. Цій темі було присвячено онлайн-обговорення, проведене 10 липня ГО «Платформа прав людини», Комітетом із питань гуманітарної та інформаційної політики та проєктом «Європейський Союз та Рада Європи працюють разом для підтримки свободи медіа в Україні». Ми занотували ключові зауваження та побажання.

Хто призначає Нацраду

Європейські експерти критикують процедуру призначення членів Нацради парламентом і президентом. На їхню думку, таке призначення є політичним. «Вісім членів ради призначаються двома політичними органами. Я б запропонував заходи, які б посилили участь організацій, науковців у процесі призначення», – каже експерт Ради Європи з Бельгії Жан-Франсуа Фурнемон.

Призначення половини складу Нацради президентом, а половини – парламентом, передбачено Конституцією України, нагадують розробники законопроєкту. Щоб це змінити, потрібно міняти Конституцію, а про це наразі не йдеться. Тому робоча група намагалася зробити те, що пропонує пан Фурнемон – зменшити політичний вплив при призначенні складу регулятора. У деяких країнах склад регулятора формує міністерство, яке опікується культурою та медіа, – такий варіант, на думку заступника голови Нацради Валентина Коваля, є менш прийнятним, ніж передбачений Конституцією.

Законопроєкт передбачає конкурсну процедуру для обрання членів Нацради не лише парламентом, а й президентом (цього немає в чинному законі). Також законопроєкт не дає права політикам чи державним структурам висувати своїх кандидатів до Нацради (не передбачено можливості висування кандидатів парламентськими фракціями, як це є зараз). Подавати кандидатури на посаду члена Нацради зможуть суто громадські об’єднання та творчі спілки у сфері медіа, які активно діють не менше трьох років і мають серед своїх членів авторитетних у сфері медіа осіб. Кожне ГО чи творча спілка може подати лише одну кандидатуру. ГО чи спілки, які мають відокремлені підрозділи чи творчі осередки зі статусом юросіб, не зможуть подати кілька кандидатур.

Однак законопроєкт передбачає «пакетне» призначення членів Нацради: президент або парламент мають призначати членів одразу на всі вакантні посади. Якщо Верховна Рада цього не робить – процедура обрання членів починається заново. Норма про «пакетне» призначення Верховною Радою з’явилася в законі нещодавно і критикувалася експертами як така, що передбачає політичні домовленості.

Критерії призначення членів Нацради

У Європі головні вимоги до членів регуляторів стосуються їхніх знань і компетенцій. Законопроєкт «Про медіа» передбачає п’ять умов для членів Нацради:

• громадянство України та проживання в Україні не менше п’яти останніх років;
• вища освіта;
• управлінський досвід, бездоганна репутація, високі морально-етичні якості та здатність за станом здоровя виконувати повноваження;
• останні п’ять років досвіду роботи у сфері медіа або електронних комунікацій;
• володіння державною мовою.

На думку експертки Ради Європи з Угорщини Кріштіни Розгоній, ці критерії недостатньо описують рівень компетенції членів регулятора. Також вона вважає важливим вимагати знання іноземних мов.

Жан-Франсуа Фурнемон додає, що в Європі членами регуляторів стають не державні службовці, а вихідці з інших секторів. Законопроєкт не передбачає, але й не виключає, щоб членами Нацради були держслужбовці з державних відомств.

Незалежність Нацради

Законопроєкт містить статтю 72 про незалежність регулятора. Та європейські експерти пропонують посилити певні положення проєкту, щоб краще гарантувати  незалежність.

«Ця стаття не згадує, що Нацрада повинна виконувати обов’язки незалежно від політичних гравців, партій, галузі. Треба на цьому наголосити. Також мають бути заходи, які обмежують політичну приналежність чи інтереси членів ради. У будь-якому законі європейської країни вони є», – каже пан Фурнемон.

Він пропонує посилити і фінансову незалежність Нацради. Законопроєкт визначає основним джерелом фінансування Нацради державний бюджет, а також перелічує додаткові джерела: кошти (не менше 4% фактичних надходжень) від плати за користування радіочастотним ресурсом за поточний рік; надходження від плати за видачу ліцензій і проведення реєстраційних дій; кошти міжнародної технічної допомоги; інші джерела.

Європейського експерта непокоїть основне фінансування з державного бюджету, що робить регулятора фінансово залежним від влади. «Бюджет такого органу має більше залежати від інших ресурсів, а не державного бюджету. Наприклад, фінансування з надходжень від ліцензійних зборів – це була б незалежність. Нацрада повинна мати свободу використовувати бюджет на свою політику, законодавець не повинен вказувати їй, на які програми вона має витрачати гроші», – додатково критикує він положення закону, які передбачають, на що саме спрямовується бюджет регулятора.

Дострокове звільнення членів Нацради

Законопроєкт передбачає можливість дострокового припинення повноважень всього складу Нацради внаслідок незатвердження річного звіту Верховною Радою та президентом. Порівняно з чинним законом тут мінімізовано ризики політично мотивованого звільнення членів Нацради, адже зараз президент і Верховна Рада кожен окремо може достроково звільнити як усю свою четвірку, так і окремих членів Нацради.

Однак європейські експерти все одно застерігають від можливості дострокового звільнення Нацради президентом і парламентом. Кріштіна Розгоній пропонує доповнити ці норми процедурними гарантіями для членів регулятора: «Це є дуже жорсткою можливістю, щоб зробити Нацраду залежною. Чим більше процедурних гарантій буде існувати проти такої можливості, включно з механізмом оскарження, подання повторного звіту, критеріїв і підстав, за яких щорічний звіт не буде прийнято, – тим краще».

Критикує норми про дострокове звільнення і Жан-Франсуа Фурнемон: «Якби можна було змінити тільки щось одне – то саме цю статтю. Бо це може бути зроблено парламентом і президентом у політичних інтересах. Одна з важливих гарантій незалежності Нацради – коли члени регулятора знають, що парламент і президент не можуть їх колективно звільнити».

Нагляд і контроль Нацради

Одна з головних функцій Нацради як регулятора – це державний нагляд і контроль у сфері медіа. Заходами такого нагляду і контролю передбачені планові та позапланові перевірки, а також заходи реагування. Законопроєкт також закріплює поняття офіційного моніторингу Нацради – комплексу заходів для фіксації та аналізу інформації, яку поширювали медіа.

Законопроєкт передбачає кілька видів санкцій і заходів реагування, які зможе застосовувати Нацрада щодо різних типів медіа та медіа сервісів, залежно від ступеня порушення. Що саме відноситься до незначних, значних і грубих порушень – деталізовано в окремих статтях закону щодо кожного типу медіа чи медіасервісів.

На думку медіаруху «Медіа за усвідомлений вибір», законопроєкт наділяє Нацраду занадто широкими повноваженнями регулювання та контролю за поширенням інформації, в тому числі незареєстрованими онлайн-медіа, блогерами й дописувачами соціальних мереж.

Жан-Франсуа Фурнемон радить модифікувати статтю 99 законопроєкту, яка містить обмежувальні заходи для іноземних медіа (скасування реєстрації іноземного лінійного медіа, заборона поширення онлайн-медіа на території України, заборона поширення іноземного аудіовізуального медіасервісу на замовлення на території України).

Також він каже, що в Європі не практикуються санкції проти провайдерів сервісів електронних публікацій (онлайн-медіа), щоб уникнути цензурування в інтернеті. Він порадив переглянути положення статті 112, яка визначає відповідальність суб’єктів у сфері онлайн-медіа.

Інститут масової інформації та «Детектор медіа» пропонують регулювати законом «Про медіа» виключно ті онлайн-медіа, які добровільно пройдуть онлайн-реєстрацію, а щодо решти – застосовувати загальні норми інформаційного права. «Поширення дії закону на суб’єктів в мережі інтернет, які не реєструються як онлайн-медіа і не вважають себе онлайн-медіа, розмиває предмет правового регулювання і перекладає на НацРаду не притаманні їй функції», – пояснюють експерти цих організацій.

ІМІ та «Детектор медіа» пропонують також додати до числа незначних порушень аудіовізуальних лінійних медіа одноразове порушення вимог свого редакційного статуту, а до значних порушень – відсутність редакційного статуту або його невідповідність стандартам журналістики.

Співрегулювання

Законопроєкт передбачає створення нового органу спільного регулювання ліцензіатами і реєстрантами Нацради, а також їх галузевими об’єднаннями. По суті громадські об’єднання і творчі спілки у сфері медіа від участі в такому органі відсторонені (вони можуть стати членами співрегулювання, якщо зареєструють своє медіа або якщо є галузевим об’єднанням).

На запитання, яким буде бюджет цього органу, виконавча директорка Національної асоціації медіа Катерина М’ясникова, яка працювала над законопроєктом у робочій групі, відповіла, що його визначатимуть загальні збори. «На першому етапі, коли розроблятимуться кодекси, бюджет буде більший, коли кодекси будуть прийняті – меншим. Але це має бути відкрита процедура, де всі члени громадської спілки матимуть доступ до інформації про бюджет».

Експертка ГО «Детектор медіа» Галина Петренко висловила застереження щодо членських внесків органу співрегулювання, які можуть стати бар’єром для частини медіа. Приміром, телеканали можуть встановити такий розмір внесків, що вони будуть не підйомними для онлайн-медіа або преси.

Катерина М’ясникова відповіла: чим більше членів органу співрегулювання – тим меншим має бути внесок. Тому потрібно, щоб чим більше онлайн-медіа долучилися до нього. До речі, робоча група пішла на те, щоб у прикінцевих і перехідних положеннях відтермінувати на півроку з моменту ухвалення закону створення робочої групи для формування органу співрегулювання – щоб усі охочі медіа встигли зареєструватися.

До сфери спільного регулювання законопроєкт відносить:

• встановлення критеріїв визначення онлайн-медіа щодо тих, які не пройшли процедуру добровільної реєстрації;
• визначення критеріїв інформації, яку заборонено поширювати на території України: заклики до повалення конституційного ладу, мова ворожнечі, дискримінація, порнографія, жорстоке поводження з тваринами тощо;
• визначення критеріїв віднесення лінійних медіа до тематичних та обсяги національного та європейського продукту для таких медіа;
• визначення критеріїв віднесення інформації до такої, що може завдати значну шкоду фізичному, психічному або моральному розвитку дітей;
• розподіл дітей на вікові категорії та критерії класифікації програм (крім фільмів) за віковими категоріями аудиторії, на яку вони розраховані;
• затвердження ескізів та вимог до демонстрування графічних попереджень (символів) та вимоги до оголошення звукових попереджень у випадках необхідності захисту дітей від контенту;
• визначення порядку віднесення суб'єктом у сфері медіа інформації до відповідних вікових категорій дітей та обрання відповідних попереджень (символів);
• затвердження правил мовлення у дні пам’яті.

Передбачається, що орган співрегулювання ухвалюватиме відповідні правила (кодекси) створення та поширення інформації, а крім того формуватиме експертні колегії, які надаватимуть Нацраді експертні висновки у випадку контентних порушень. По експертизу може звернутися як Нацрада, так і медіа, але експертні висновки є суто рекомендаційними для регулятора.

Положення про співрегулювання залишаються дискутивним питанням. Частина медійних експертів вважають, що їх звузили, порівняно з першою редакцією законопроєкту, частина вважає, що вони виписані нечітко та незрозуміло. Медіарух «Медіа за усвідомлений вибір» пропонує чітко визначити повноваження учасників співрегулювання та розділ повноважень між ними. Подібної думки й Жан-Франсуа Фурнемон: йому незрозумілі положення про співрегулювання та роль Національної ради під час регулювання онлайн-медіа без реєстрації. А в питанні захисту неповнолітніх (стаття 42) він пропонує чіткіше встановити основні зобов’язання провайдерів медіапослуг і посилання на механізми співрегулювання, а також встановити чітку відповідальність та зв'язок між само-, спів- і регуляторними питаннями.

Катерина М’ясникова каже, що предмет спільного регулювання не включає етичних стандартів журналістики, які охоплені саморегулюванням. Саморегулювання законопроєкт не згадує: тобто не  забороняє, не обмежує і ніяк не регулює.

Розробники законопроєкту запевняють, що чекають на конкретні пропозиції до тексту проєкту та готові вносити їх до законопроєкту між першим і другим читанням.

Ілюстрації: скриншоти з презентацій Анни Літвіщенко, Олександра Бурмагіна і Катерини М’ясникової