Члени робочої групи з підготовки нової редакції Закону України «Про телебачення і радіомовлення», які з квітня 2012 року активно працюють над цим проектом, розійшлися в концептуальному питанні щодо принципу ліцензування ефірного мовлення. Наразі ліцензування відбувається шляхом конкурсів, через непрозорість яких постійно критикують Національну раду з питань телебачення та радіомовлення. Члени робочої групи в своїй Концепції нової редакції закону дійшли згоди, що це мають бути аукціони. Однак частина членів робочої групи (зокрема, нещодавно долучений Микола Княжицький) категорично проти аукціонів частот. Вагатися щодо кращого варіанту вже почав й Індустріальний телевізійний комітет.

«Детектор медіа» поставила членам робочої групи наступні запитання: як, на вашу думку, доцільно прописати в новій редакції закону «Про телебачення і радіомовлення» принцип ліцензування ефірного мовлення - шляхом конкурсу чи аукціону; наведіть приклади вирішення цього питання зі світового досвіду.

В опитуванні «Детектор медіа» взяли участь: Дмитро Котляр, Олена Бондаренко, Микола Княжицький, Ігор Розкладай, Ольга Большакова, Катерина Котенко, Андрій Соломаха.

Дмитро Котляр, медіаексперт, експерт Ради Європи:

- У Концепції нової редакції Закону про телебачення і радіомовлення, що була схвалена робочою групою при Комітеті Верховної Ради в червні 2012 року, передбачено, що ліцензування мовлення здійснюється шляхом аукціону. Цей підхід зараз втілено в першій редакції законопроекту, над яким активно працює робоча група. При цьому передбачається, по суті, змішана модель, яка враховує не лише те, хто більше заплатить за ліцензію, але й вимоги до змісту мовлення, які мають відповідати суспільному інтересу, адже йдеться про розподіл обмеженого ресурсу, який є національним надбанням.

Так, пропонується насамперед змінити підхід до Плану розвитку національного телерадіоінформаційного простору - План повинен буде містити детальні положення щодо розподілу радіочастотного ресурсу, включно з визначенням форматів мовлення, які планується розвивати (та розподілити для цього канали мовлення в разі їх наявності) в окремих адміністративно-територіальних одиницях. На підставі цього детального плану Національна рада повинна визначати ліцензійні вимоги - програмну концепцію мовлення, на яку видається ліцензія. Відповідно, учасники аукціону змагатимуться не просто за частоту, яка може бути потім довільно використана, а за право реалізувати конкретну програмну концепцію з використанням певного каналу мовлення.

У такого підходу є свої переваги: програмна концепція є складовою ліцензійних умов, які оголошуються на початку процедури ліцензування, й усі претенденти ставляться в рівні умови; визначення переможця відбувається прозоро за об'єктивним критерієм - найбільша запропонована ціна; суттєво обмежується дискреція Національної ради при визначенні переможця (адже проходить не «конкурс краси», де критерії оцінювання є дуже суб'єктивними, а змагання грошима за право реалізувати наперед визначену Нацрадою концепцію мовлення). Це також значно зменшує ризик корупційного впливу на процес ліцензування.

Застосування такого аукціону не вирішить усіх проблем, але може дозволити значно знизити ризик несправедливого визначення переможця, що є дуже актуальним для країни з високим рівнем корупції та браком реальної незалежності державного регулятора.

Є, звісно, і недоліки - насамперед те, що переможцем може стати не той, хто має, наприклад, найкращий творчий колектив, власний продукт тощо, а той, хто сплатив більшу суму. Не кожен мовник володіє фінансовим ресурсом для перемоги в аукціоні. Але тут слід урахувати, що в законопроекті передбачається також суттєво розвинути концепцію «громадських мовників» (не плутати із суспільним мовленням) - місцевих чи регіональних мовників, які не мають на меті отримання прибутку та орієнтовані на задоволення потреб місцевої громади. Громадські мовники ліцензуються на конкурсі, але ліцензія безкоштовна.

Щодо іноземного досвіду, то переважає, особливо в Європі, процедура «конкурсів краси». Аукціони використовуються для ліцензування телерадіомовлення в США, Австралії, Новій Зеландії тощо. Але аукціони застосовуються (або застосовувалися донедавна) й у деяких країнах Європи, наприклад, у Данії (для розподілу місць у цифрових мультиплексах та для аналогових частот для місцевого радіо), Люксембурзі, Нідерландах (аналогові частоти для місцевого радіо), на Кіпрі. Змішана форма «аукціон/конкурс краси», дуже схожа на ту, що передбачена в законопроекті, застосовувалась у Великобританії. Слід також наголосити, що сам по собі аукціон як спосіб розподілу радіочастотного ресурсу для цілей мовлення не суперечить європейським стандартам, якщо процедура є недискримінаційною та прозорою. 

Питання вибору процедури ліцензування ще не закрите в робочій групі. У найближчі місяці планується провести публічне обговорення з цього приводу, в тому числі за участі експертів Ради Європи.

Олена Бондаренко, народний депутат (фракція Партії регіонів), перший заступник голови Комітету з питань свободи слова та інформації, голова робочої групи з підготовки нової редакції Закону України «Про телебачення і радіомовлення»:

- Если выбирать из так называемых «конкурсов красоты» или аукционов, то я однозначно склоняюсь на сторону аукционов. Потому что, во-первых, аукцион значительно и существенно снижает предполагаемую коррупционную составляющую при выделении частот тому или иному претенденту. Во-вторых, с точки зрения государственного бюджета именно такая система гораздо выгоднее. Бюджет получит эти деньги от того, кто способен заплатить, и кто способен потом развивать на этих частотах свою телерадиокомпанию.

Обвинения, что побеждать на аукционе будут только богатые люди, - это небольшой цинизм и большой популизм. Потому что практически в любой стране мира медиабизнес является бизнесом богатых. Я имею в виду то, что богатые не только стремятся купить и владеть, а и развивать, потому что телевидение - это очень ёмкий по деньгам и вложению инвестиций бизнес. К сожалению, теле- или радиокомпании являются достаточно дорогостоящим занятием. Плодить дотационные компании - это и есть политический инструмент. А вот создавать телекомпанию, у которой будет уже изначально достаточно денег, которая будет естественно развиваться, а потом и зарабатывать на себя, - это уже плюс.

Честно говоря, мы не изучали опыт других стран. Мы знаем, что конкурсная система, которая существует в Украине, есть и в других странах. Только почему-то в одних странах этот механизм работает, а у нас он работает так, что его критикуют абсолютно все. Не всегда нужно слепо переносить опыт одной страны на другую. У нас такие реалии: Нацсовет часто обвиняется в несправедливом распределении частот. То ли с точки зрения политической субъективности, то ли с точки зрения бизнес-интересов медийной группы, которая привлекает членов Нацсовета как своих лобби. И те стараются создать им максимально комфортные условия для развития бизнеса.

На сегодняшний день мы ничего лучше аукциона не придумали. Это пока только предложение. Мы очень рады, что в дискуссию включились люди, которые мыслят иначе, например, Николай Княжицкий. Но мы бы хотели, чтобы они предложили альтернативу: не просто сказали, что аукционы плохи, но и предложили свой вариант. Если «конкурсы красоты» себя полностью дискредитировали, а аукционы не нравятся с точки зрения того, что там могут участвовать только богатые люди, предложите третий вариант, который бы максимально сузил лазейки для коррупционеров при распределении частот.

Микола Княжицький, народний депутат (фракція ВО «Батьківщина»), голова підкомітету з питань телебачення і радіомовлення Комітету Верховної Ради України з питань свободи слова та інформації:

- Я звернувся до своїх колег, які працюють у регуляторних органах різних країн. Днями, приміром, отримали коментар від Андрія Ріхтера, який в ОБСЄ відповідає за засоби масової інформації.

Питання в тому, що звичайний аукціон без жодних обмежень в Україні є неправильним. Тому що в такому разі на аукціоні переможе той, у кого більше грошей, а не той, хто може запропонувати цікаву концепцію. У наших умовах більше грошей в олігархів і в тих людей, які хочуть впливати на політику. Вони братимуть участь в аукціонах, навіть знаючи, що їхні канали можуть все життя бути збитковими та не приносити прибутку. Таким чином, аукціони без урахування програмних підходів, досвіду того, хто буде це робити в нашій країні, з моєї точки зору, будуть шкідливими.

Тому я є прихильником конкурсів. Інша справа, що в конкурсах мають бути чітко визначені критерії і відповідальність за те, що їх не дотримуються - так, як зараз Національна рада, проводячи конкурси, не дотримується навіть тих загальних критеріїв, які є в нашому сьогоднішньому законі «Про телебачення і радіомовлення».

Ігор Розкладай, юрист Інституту медіа права:

- Ситуація з вибором моделі видачі ліцензій в Україні є досить складною й проблема вибору лежить не так в юридичній, як в політичній і етичній площині. Це пов'язано як із закритістю та монополізацією ринку, так і з бажанням влади законсервувати ринок під вибори 2015.

Конкурсний відбір (Beauty contest) - це формально відбір пропозицій. Компанії пропонують певний продукт і регулятор обирає найкращий і найбільш життєздатний. Щоправда традиційно можуть виникати питання щодо «фінансової спроможності», яка є однією з умов конкурсів. Ця норма є по суті формальною, адже не існує фінансового моніторингу чи контролю Так, в законі Польщі про телебачення і радіомовлення міститься положення, яке зобов'язує надавати річний звіт Крайові раді телевізії і радіофонії.

Утім, якщо регулятор недостатньо незалежний і якщо присутня корупційна складова, переможе той, хто домовиться, а конкурсна пропозиція, яка по своїй природі є оціночною, завжди буде ширмою для прикриття усіляких махінацій.

Конкурсом наразі користуються, зокрема, Польща та Болгарія.

Аукціон (Auction) - це, як справедливо зазначають, боротьба гаманців. Хто більше заплатить, той і отримає право мовити. У випадку, якщо ми маємо незалежного регулятора, конкурс був би більш прийнятним. Проте українські реалії підказують, що оптимальною буде гібридна система, а саме - аукціон із умовою. Це означає, що регулятор виставляє на аукціон право користуватися певною частотою на певних умовах. Наприклад, регулятор, проаналізувавши (де-факто, а не де-яквийде) стан телерадіопростору, визначить певний дисбаланс, скажімо, в Запорізькій області, й вирішить, що там не вистачає каналу, який би охоплював сегмент культури, науки та місцевих новин. На підставі аналізу формується пропозиція й полоса виставляється на аукціон. Таким чином держава забезпечує потреби своїх громадян і уникає корупційних схем.

Ще один плюс аукціонної схеми - це створення конкуренції з боку західних ЗМІ. Якщо тим стане цікаво зайти на ринок, це, в свою чергу, змусить національні ТРО оцінити зміст свого ефіру, й, зокрема своїх новинно-аналітичних продуктів. Однак, тут треба зробити застереження, що аукціонна система може ефективно працювати лише в одному запрягу з прозорістю медіавласності та адекватним вимогам щодо концентрації. Так, Італія в 2012 році скасувала ідею (http://www.mediapolicy.org/spectrum) з проведенням конкурсу та виставила частоти на аукціон, що викликало протести з боку партії Берлусконі, який, як відомо, є медіамагнатом.

Ольга Большакова, керівник Центру законодавчих ініціатив Незалежної асоціації телерадіомовників:

- Ми вважаємо: той факт, що процедура аукціону є більш прозорою та антикорупційною, для України має бути вирішальним. Тому НАМ вже багато років підтримує внесення відповідних змін до законодавства та відмови від проведення «конкурсів краси», під час яких із невідомих міркувань регулятор обирає одну з кількох дуже схожих заявок, при цьому не маючи гарантій, що заявлена програмна концепція буде реалізована на належному рівні якості.

Звісно, в Україні є проблеми і з порушеннями при проведенні аукціонів, утім у сфері телерадіомовлення контроль за цим та суспільний інтерес до результатів буде набагато вищим, ніж в інших галузях. Тому, можна сподіватися, що порушення будуть вчасно фіксуватися та оскаржуватися.

Катерина Котенко, виконавчий директор ІТК:

- Ми вивчаємо переваги запропонованої моделі, але наразі доволі скептично ставимося до концепції ліцензування ефірного мовлення шляхом проведення аукціону.

Світовий досвід не дає остаточної відповіді щодо того, яка форма є кращою. Головною перевагою аукціону вважається далеко не справедливість, а більша захищеність від корупції та більша об'єктивність при прийнятті рішення, але, виходячи з практики та наших реалій, навряд можна вважати, що запровадження аукціону зможе повністю виключити корупційну складову, та й ця «об'єктивність» залежатиме від регулятора. Потенційним недоліком запропонованої моделі є те, що весь процес ліцензування, зокрема підстави проведення аукціону та деталізовані вимоги до програмної концепції, які будуть висуватися до його учасників, будуть встановлюватися виходячи з Плану розвитку національного телерадіоінформаційного простору. І саме залежно від того, яким чином і на який термін буде складено План, буде залежати напрямок діяльності регулятора в сфері ліцензування. Тобто наразі, з впровадженням аукціону, тільки збільшується вартість ліцензії, але існують й інші механізми наповнення бюджету. Власне, зараз ми займаємося детальним аналізом, яка модель ефективніша - аукціон чи конкурс, і готові вислухати інші аргументи.

Звертаючись до світового досвіду, можна побачити, що аукціон застосовується здебільшого до операторів телекомунікацій, що мають намір отримати ліцензію на використання радіочастотного ресурсу (зокрема щодо частот на мобільний зв'язок та інші стандарти передачі даних). Виходячи з того, що незабаром, після переходу на цифрове телебачення, ефірні мовники замість радіочастотного ресурсу отримуватимуть виключно канал у складі мультиплексу, що використовує частоти, які належать провайдеру мультиплексу, доцільно застосовувати процедуру аукціону виключно до провайдерів мультиплексів. А ефірні мовники, що після переходу на цифрове телебачення формально не отримують частот, можуть бути обрані вже на підставі конкурсу, що, на нашу думку, жодним чином не обмежує право регулятора забезпечувати плюралізм медіа в сфері телерадіомовлення.

Андрій Соломаха, заступник директора супутникового оператора «Либідь ТВ»:

- Аукцион более прозрачен и не коррумпирован по сравнению с «конкурсом красоты». Но в связи с 90% исчерпанием аналогового ресурса и значительным увеличением ресурса в цифре, аукцион не будет эффективным, так как уже на сегодня в цифре ресурса больше, чем желающих там вещать компаний. С аукционами мы опоздали на 10 лет.

Фото -ukrinform.ua, facebook.com, архів ТК