Нагадаємо, 7 листопада Верховна Рада України в першому читанні ухвалила Виборчий кодекс, поданий головою парламенту Андрієм Парубієм і депутатами Олександром Черненком та Леонідом Ємцем. У документі інформаційному забезпеченню виборів та передвиборчій агітації відведена окрема глава, в якій, зокрема, розділ «Інформаційне забезпечення виборів» складається з восьми статей, а розділ «Передвиборна агітації» містить 15 статей.

«Детектор медіа» спитав у експертів, як вони оцінюють ці статті Кодексу, що необхідно в них змінити та які для цього можуть бути подальші кроки. На наші запитання відповідали юристи Центру демократії і верховенства права Ігор Розкладай, Віта Володовська, юрист Інституту масової інформації (ІМІ) Роман Головенко та та керівник юридичного відділу УАМБ Олександр Дяченко.

Віта Володовська, юристка ЦЕДЕМ:

1. Проект Виборчого кодексу в цілому не містить принципових змін щодо регулювання висвітлення виборів ЗМІ та передвиборчої агітації. Більшість норм є аналогічними вже наявним правилам, визначеним у різних законах про вибори, хоча є й певні нововведення. Принципові питання, зокрема, щодо заборони чи обмеження платної передвиборчої агітації в аудіовізуальних ЗМІ, а також реальної відповідальності ЗМІ за порушення вимог виборчого законодавства, залишилися невирішеними. Автори законопроекту спробували запропонувати певні механізми обмеження платної агітації на телебаченні. Наприклад, у проекті міститься нова норма про те, що неперервна тривалість ефірного часу, який надається кандидату (тобто одного агітаційного ролика) не може бути меншою за три хвилини. Така тривалість має стимулювати кандидатів робити агітацію змістовнішою, на противагу лише яскравим гаслам та картинкам. Однак кількість «слотів», які може замовляти один кандидат, не обмежується. Таким чином, не можна стверджувати, що проект лише копіює наявне виборче регулювання, проте в разі його прийняття в цій редакції суттєвих змін у діяльності ЗМІ під час виборів та в передвиборчій агітації у ЗМІ очікувати не варто.

2. Розділи Виборчого кодексу щодо ЗМІ та агітації варто переглянути як змістовно, так і з точки зору юридичної техніки. Змістовно — варто розглянути якщо не повну заборону платної агітації на телебаченні, то хоча би суттєві та чіткі обмеження. Також іще під час внесення змін до Закону про місцеві вибори, піднімалося питання щодо заборони зовнішньої політичної реклами, яка теж є досить маніпулятивним засобом агітації. Крім цього, ухвалений проект не враховує особливостей діяльності суспільного мовника, досі регулюючи роль НТКУ та Національного радіо. Це лише основні моменти. Із «технічного» погляду проект занадто переобтяжений нормами й досить складний для розуміння. Бракує визначеності, зокрема, у питаннях відповідальності ЗМІ за порушення вимог законодавства, що призводить до відсутності ефективних механізмів протидії недобросовісній агітації.

3. Відповідно до Регламенту ВРУ, нині є час підготувати правки до другого читання. Найкращим варіантом у даному випадку було б викласти відповідні розділи проекту Виборчого кодексу в новій редакції із врахуванням пропозицій експертів.

Ігор Розкладай, юрист ЦЕДЕМ:

1. По-перше, Кодекс, попри те, що він має, як і в старих законах про вибори, окремий розділ, містить ще масу додаткових статей, які стосуються проведення виборчої агітації. Тому це, напевне, перша відмінність. По-друге, важливою новелою є відсутність терміна «політична реклама». Тепер це називається «поширення агітації з використанням рекламних засобів» і там іде відсилка до Закону про рекламу. Хоча, по суті, Кодекс не дає чіткого розуміння, як буде розмежовуватися просто агітація й агітація в рамках рекламних квот. Іще одна новела — це те, що блоки політичної агітації мають бути не менше трьох хвилин. Це та ідея, яка вже достатньо давно обговорюється в експертному середовищі: що короткі ролики є шкідливими, вони створюють емоційне наповнення виборчої кампанії, але не дають виборцю можливості зрозуміти, що ж конкретно пропонує та чи інша політична сила чи той чи інший кандидат. Із цього погляду наша організація, в принципі, виступає навіть за повну заборону використання будь-яких роликів в електронних медіа. Але в експертному середовищі поки що домінує позиція щодо не повної заборони, а суттєвого обмеження таких роликів. Це обмеження і по часу, й по кількості. Ну, наприклад, що партія на одному каналі може купити десять слотів, і це слоти, які мають тривати не менше трьох хвилин.

Є, звісно, проблема в тому, що цей документ готувався два роки тому. За цей час уже було створено Суспільне мовлення. У тексті законопроекту досі використовуються терміни «Національна телекомпанія», «Національна телерадіокомпанія», і це потребує достатньо серйозної переробки, бо використовувати так, як було раніше, вже неможливо.

Щодо ЗМІ: мені не подобається, що залишилося положення про те, що телеканали можуть робити дебати, але ці дебати є платними для кандидатів чи політичних партій (блоків). Досвід виборчих компаній іще десь із 2008 року показав, що це неправильний шлях, тому що ніхто не хоче платити таких великих грошей (розцінки тоді обраховувалися з вартості реклами) і, як мінімум, має бути зазначено, що це робиться платно для всіх, або телекомпанія може сказати, що це безкоштовно. Але, знову ж таки, для всіх. Тобто має бути альтернатива саме для того, щоби те ж Суспільне мовлення проводило дебати, і вони були, власне, на умовах мовника і без оплати. Щоби прийшли всі ті політики, які є.

Специфічні речі, які стосуються надання рівного часу, рівних можливостей у висвітленні передвиборчого процесу. Насправді західний досвід теж показує, що більше застосовується пропорційний приклад. Якщо у нас є, умовно кажучи, маргінальна партія, яка заявила себе вперше на виборах і шанси якої малі, то вона, очевидно, не може отримати стільки часу, скільки отримає та партія чи фракція, які присутні в парламенті. Зазвичай тут практикується пропорційне надання часу. Але, з іншого боку, враховуючи досвід України, де в нас на вибори йде маса різноманітних сил і більша частина з них покликані розмивати електорат, очевидно, принцип пропорційного надання часу має застосуватися більше.

Чого я ще не побачив? Я не побачив обмежень на рекламу громадських організацій, чиї символіка, назви є тотожними до політичних партій. І, власне, це та ситуація, де закон має жорстко сказати «ні». Такі засоби ведення агітації не є прийнятними, й це ми мали в 2014 році.

Іще один нюанс стосовно медіа. Мене дуже здивувало обмеження участі у висвітленні передвиборчої кампанії виключно для журналістів медіа: журналістам та операторам, які представляють засоби масової інформації (далі — представникам засобів масової інформації), гарантується доступ на всі публічні заходи, пов’язані з виборами.

Як бачимо, тут немає фрилансерів. І це виглядає дивно. Я можу зрозуміти наміри, що, радше за все, були пов’язані з надміром фейкових журналістів (а насправді тітушок) на виборчих дільницях. Але, з іншого боку, якраз ці люди мали редакційні посвідчення. Тому мені здається, такі обмеження є непропорційними.

Так само залишається питання, що малося на увазі під «висвітленням виборчої кампанії на замовлення виборчих комісій». Це досить сумнівна історія. Якщо ми говоримо про інформування громадян, яким чином голосувати чи які особливості голосування, то це одна справа. Якщо держава намагається замовляти висвітлення виборів, то в мене є питання, наскільки це прийнятно і наскільки це відповідає принципам свободи слова.

Є маса питань і по термінологічному апарату. Ми бачимо, що було намагання щось поміняти, але, як на мене, їх недостатньо, і ця розпорошеність по тілу Кодексу теж не є сприятливою.

Однією з суттєвих вад є відведення Нацраді ролі «бідного родича». Відповідно до тексту Кодексу, нагляд за дотриманням умов щодо політичної агітації покладаються на виборчі комісії, а роль Нацради зводиться виключно до санкцій за порушення: або застосування «оголошення попередження», або призупинення дії ліцензії. Тут не враховано, що за останні два роки була запущена система штрафів. І тому очевидно, що за дрібні порушення мають бути штрафи. А вже за одноразові грубі порушення мають бути серйозніші санкції — аж до призупинення ліцензії. Тобто має бути більш пропорційно виписана система санкцій.

А головне — я категорично не згоден із тим, щоби ТВК наглядали за агітацією у ЗМІ, тому що вони не здатні цього робити (досвід минулих років це показує). Альтернативним варіантом тут може бути створення співрегуляторних органів, коли експерти і представники ЗМІ створюють певну експертну раду й обговорюють, власне, скарги, пов’язані з передвиборчою агітацією. Тут, звісно, будуть питання по пресі, яка не має свого регулятора. Але якщо робити певну співрегуляцію й ця співрегуляція буде легітимізована і через Нацраду, і через ЦВК, це може бути виходом із ситуації. Тоді вона охопить друковані видання, й інтернет, і традиційні аудіовізуальні ЗМІ. До речі, такий досвід, роботи експертних рад при ЦВК за тісної співпраці з Нацрадою під час виборів, уже був, і він був успішним.

2. Я оцінюю цей Кодекс як інкорпорований акт. Інкорпорація — це коли в одному акті об’єднано за певними принципами кілька актів. Але можна побачити, що статті про агітацію для різних типів виборів майже ідентичні. Враховуючи, що це складний процес, розвиток виборчого законодавства через інкорпорацію, можливо, є правильним кроком. Але стосовно медіа розділ має бути чітким і максимально об'єднавчим для всіх типів виборів. Тобто, якщо ми не зациклюємося на якихось специфічних процедурах, то загальні принципи, загальні санкції будуть стосуватися всіх типів виборів. У нас можуть бути лише особливості щодо виборів Президента й особливості щодо перевиборів. Власне, в цьому Кодексі є така особливість, що на перевиборах не надається фінансування для агітації з використанням електронних ЗМІ. І це новела теж достатньо цікава. Але в цілому треба ще раз уважно переглянути всі статті й максимально їх сконцентрувати.

3. Якщо говорити суто по парламентській процедурі, то тепер є 14 днів для того, щоб запропонувати свої поправки, знайти депутатів і подати через них ці поправки до законопроекту. Далі їх має розглядати профільний комітет. І вони можуть бути враховані, а можуть бути і не враховані. Далі текст виносять на друге читання. Звісно, є питання, чи взагалі цей текст доживе до другого читання. Чи він просто не застрягне в парламенті, або його просто «завалять». На жаль, цифра «226» є дещо тривожною. Попри все, роботу над цим Кодексом треба продовжити бодай для напрацювання тексту, який у той чи інший спосіб може бути імплементований.

Роман Головенко, юрист ІМІ:

1. Вони викладені доволі загально і значною мірою повторюють традиційні формулювання виборчого законодавства, які в ньому фігурують останнє десятиліття. З’явилися деякі додаткові вимоги до ЗМІ щодо точності, балансу і т. д., але їхній зміст не деталізуються, тому далеко не факт, що ці норми працюватимуть на практиці. Добре, що з’явилися обмеження на передвиборчу агітацію (ч. 5 ст. 210 проекту) щодо мінімальної трихвилинної тривалості агітаційного ролику та поширення ЗУ «Про рекламу» на агітацію.

2. Є низка речей, які або недостатньо чітко виписані, або потребують зміни. Зокрема, це п. 2 ч. 1 ст. 193 проекту в поєднанні з ч. 3 тієї ж статті, який по суті не дозволяє ЗМІ й кому-небудь у ЗМІ, крім кандидатів, партій, обговорювати програми та діяльність останніх.

До питання збалансованості у проекті, схоже, підійшли суто арифметично, тобто надавши всім кандидатам практично однаковий обсяг ефіру (ч. 2 ст. 196), але за наявності 20–30–40 кандидатів це може паралізувати висвітлення виборів у ЗМІ, адже таку кількість кандидатів не втиснути в новинні випуски.

Визначення агітації та перелік її форм як завжди подані «розірвано» — в різних частинах статті 199, що може утруднити роботу ЗМІ або ГО щодо висвітлення виборів, оскільки дає можливість недбалим правозастосувачам трактувати як агітацію будь-яке обговорення ходу виборів.

І, звісно, платні дебати, тобто у формі агітації, також варто би зробити як власні передачі ЗМІ (в порядку висвітлення ними виборів), адже для кандидатів і партій не зовсім логічно платити за передачі, в яких вони зазнають жорсткого протистояння з опонентами, тому вони або на дебати не йдуть, або намагаються свій ефір там перетворити на чисту агітацію.

3. Необхідно працювати через поправки від депутатів на етапі підготовки проекту до другого читання.

Олександр Дяченко, керівник юридичного відділу УАМБ:

1. Кодифікація виборчого законодавства є очікуваною та необхідно. Однак у проекті кодексу наразі є деякі норми, які слід викласти детальніше, також має бути виправлено норми, що ставлять ЗМІ у вкрай невигідне становище, зокрема ст. 213 щодо права на відповідь. Українська асоціація медіабізнесу звернулася до розробників із пропозицією врахувати необхідні поправки під час другого читання. Серед мінусів — ч. 8 ст. 208. Дуже нечіткі вимоги до маркування передвиборчої агітації. Адже наявність умовної позначки біля агітаційного матеріалу та роз’яснення змісту позначки на іншій сторінці дрібним шрифтом цілком дозволяє ідентифікувати агітацію як таку. Незрозумілою для виконання є вимога щодо заборони «змішування» агітаційних матеріалів та комерційної реклами. Незрозуміло, що саме заборонено, розміщення агітації й реклами на одній сторінці чи інше, чи можна в такому випадку змішувати агітацію з соціальною рекламою? 8-й пункт статті: матеріали передвиборчої агітації, розміщені у засобах масової інформації, мають бути чітко відокремлені від іншої інформації, в тому числі від комерційної реклами, незалежно від форм чи способів їх подання, таким чином, щоб їх можна було ідентифікувати як такі. Змішування агітаційних матеріалів та комерційної реклами не допускається. Ч. 5 ст. 199: заборона реклами товарів із використанням прізвищ чи зображень (портретів) кандидатів. Це заборона одного з конкретних випадків прихованої реклами, яка свідчить про відсутність інструментів виявлення та припинення прихованої агітації загалом. Натомість обмежує на період виборчого процесу рекламу та частково обіг товарів, що є дозволеними. 5-й пункт статті: прихована передвиборча агітація, а також розміщення або поширення матеріалів передвиборчої агітації, не позначеної відповідно до вимог цього Кодексу, забороняється. Реклама друкованих видань (газет, журналів, книг), інших товарів та послуг із використанням прізвищ чи зображень (портретів) кандидатів, назв чи символіки політичних партій — суб’єктів виборчого процесу, вважається передвиборною агітацією.

Ст. 213: право на відповідь у чинній редакції надає недобросовісним кандидатам широке поле для публікацій та ще й за кошти самих ЗМІ.

Передумови для зловживань:

- єдина підстава вимагати відповіді — особисте ставлення суб’єкта до інформації, яка поширена щодо нього. Жодних дій, спрямованих на підтвердження позиції, викладеної у відповіді (наприклад, доведення фактів у суді), не вимагається;

- приводом вимагати відповіді може бути практично будь-яка інформація, навіть не пов’язана з виборчим процесом.

Ч. 2 ст. 213 передбачає право суб’єкта, щодо якого поширена інформація, вимагати відповідь. Раніше окремі ЗМІ відмовлялися від розміщення агітації, аби не стати учасником політичних конфліктів, тепер їм доведеться утриматися від будь-якої інформації щодо партії чи кандидата;

- закон не містить вимог до змісту відповіді, натомість чітко встановлює обсяг і час для її розміщення;

- закон покладає витрати, пов’язані з публікацією відповіді, на ЗМІ.

Стаття 213: право на відповідь. 1-ша стаття: кандидат, партія (організація партії) — суб’єкт виборчого процесу має право звернутися до засобу масової інформації, що оприлюднив інформацію, яку кандидат або партія (організація партії) вважають недостовірною, з вимогою опублікувати їхню відповідь на таку інформацію. Така відповідь не вважається передвиборчою агітацією. 2-й пункт статті: засіб масової інформації, що оприлюднив відповідний матеріал, зобов’язаний надати кандидату, партії (організації партії), щодо яких поширено інформацію, яку вони вважають недостовірною, можливість опублікувати відповідь: надати кандидату чи партії (організації партії) ефірний час відповідно на телебаченні чи радіо або опублікувати у цьому ж друкованому засобі масової інформації, наданий кандидатом чи партією (організацією партії) матеріал.

8-й пункт статті: публікація відповіді здійснюється за рахунок засобу масової інформації. Засіб масової інформації має право вимагати відшкодування завданої йому шкоди від замовника оприлюднення інформації, на яку публікується відповідь, у порядку, встановленому законом.

2. Потрібно уточнити визначення агітації та переписати право на відповідь.

3. Наш офіс письмово звернувся до авторів законопроекту із проханням врахувати зауваження до проекту кодексу.

Фото: pik.cn.ua, «Доступ до правди», «Детектор медіа»