7 лютого Верховна Рада прийняла у першому читанні закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прозорості відносин власності стосовно засобів масової інформації».

(Проект було підготовлено Мінюстом відповідно до Плану заходів з виконання обовязків та зобовяєзань України, що випливають з її членства в Раді Європи, завтердженого Указом Президена №39 від 20 січня 2006 року.). 

Проектом вносяться зміни до законів «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», «Про інформаційні агентства», «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення», «Про телебачення і радіомовлення». 

Аналіз і коментар до проекту «Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прозорості відносин власності стосовно засобів масової інформації»

Д-р Сандра Вашич-Грватин*

і

Ад ван Лоон **

* Університет Любляни, факультет соціології, екс-Президент Словенської Ради з питань мовлення

** Керівник служби правового і нормативного супроводження VECAI (профспілки операторів кабельного мовлення Нідерландів), ад’юнкт-професор Нью-Йоркської Школи права (розробник курсів „Регулювання мовлення в Європі” і „Європейське законодавство про телекомунікації”), колишній співробітник відділу з питань ЗМІ Ради Європи, колишній радник з правових питань Європейської мережі зі спостереження ринку аудіовізуальної продукції.

Цей матеріал підготовлено для відділу з питань засобів масової інформації Ради Європи на прохання українських органів влади.

Матеріал складається з трьох частин:

Вступу, в якому висвітлено європейські принципи щодо законодавства та політики, які стосуються прозорості взаємин власності у сфері мас-медіа;

Аналізу того, в якій мірі такі європейські принципи є обов’язковими для України, і

Загальної оцінки законопроекту, включно з рекомендаціями та докладними коментарями щодо окремих його положень.

Частина 1

Дотичні європейські стандарти: Загальний огляд

1 Основне право людини на свободу вираження поглядів

“Свобода вираження поглядів і свобода інформації, а також вільне поширення інформації та ідей незалежно від державних кордонів і без втручання державних органів є засадними для будь-якої справжньої демократії. Плюралізм ЗМІ, тобто існування великої кількості незалежних і автономних засобів масової інформації, які віддзеркалюють якомога широке розмаїття поглядів та ідей, є неодмінною умовою здійснення зазначеної свободи. Прозорість ЗМІ є важливою умовою забезпечення і зміцнення плюралізму.”

(Джерело: п. 1 Пояснювального Меморандуму до Рекомендації R (94) Комітету міністрів Ради Європи про заходи із забезпечення прозорості ЗМІ).

Стаття 10 Європейської Конвенції про захист прав людини і основних свобод (далі – ЄКПЛ) захищає право кожного на свободу вираження поглядів, що включає, окрім іншого, право шукати, одержувати та передавати інформацію та ідеї без втручання держави. Однак, ця свобода не є абсолютною і за певних обставин може бути обмежена.

Якщо медійні компанії будуть зобов’язані оприлюднювати певну інформацію, це може означати пряме чи опосередковане втручання в їхнє право на свободу вираження поглядів. В такому випадку держава матиме виправдати своє втручання відповідно до вимог п. 2 Ст. 10 ЄКПЛ та їхнього тлумачення Європейським Судом з прав людини. Якщо ж виправдань немає, виникає вірогідність, що із часом Європейський Суд з прав людини (далі – ЄСПЛ) не визнає втручання таким, що відповідає вимогам ЄКПЛ. Європейський Суд вже неодноразово визнавав невідповідними рішення національних судових органів у країнах-учасницях ЄКПЛ тоді, коли доходив висновку, що такий орган, підтримавши рішення національного владного органу, прийняте згідно з національним законодавством, порушував Ст. 10 ЄКПЛ. В разі потреби ЄСПЛ може навіть визнати таким, що не відповідає ЄКПЛ, рішення конституційного суду якоїсь країни, яке визнає обмеження таким, що не суперечить свободам, котрі захищені в Конституції цієї країни.

Коротше кажучи, Ст. 10 ЄКПЛ переважає над положеннями внутрішніх законодавств держав-учасниць ЄКПЛ (включаючи положення в конституціях цих країн) в усіх випадках, коли ця Стаття гарантує вищий рівень захисту свободу вираження поглядів. Натомість, у випадках, коли національне законодавство гарантує вищий рівень захисту зазначеної свободи, ніж Ст. 10 ЄКПЛ, Суд поважно поставиться до будь-якого рішення національного судового органу, який застосує чи визнає такі положення.

Вимагання від медійних компаній опублікування чи інакшого оприлюднення конкретних даних у друкованій або ефірній продукції є втручанням у їхнє право на свободу вираження поглядів; відтак, всі подібні вимоги мають бути виправдані в світлі тих обмежень, які допускаються відповідно до Ст. 10 ЄКПЛ.

Таким чином, наш аналіз має початись із того, щоби визначити, які права і чиї права захищені Ст. 10 ЄКПЛ і за яких умов обмеження таких прав є виправданими.

Згідно зі Ст. 10 ЄКПЛ, будь-яке обмеження свободи вираження поглядів має

Переслідувати одну чи більше з тих законних цілей, які перелічені в п. 2 Ст. 10 ЄКПЛ;

Бути встановленим законом, і

Бути необхідним у демократичному суспільстві.

За багато років ЄСПЛ напрацював великий масив рішень, де тлумачиться Ст. 10 ЄКПЛ. Суд розробив системний підхід до оцінки того, чи мало місце втручання у право заявника на свободу вираження поглядів і чи було таке втручання виправданим. Задля цього на практиці використовується така послідовність перевірочних питань:

Чи мало місце втручання у право заявника на свободу вираження поглядів?

Ст. 10 захищає такі права, як:

1) свобода дотримуватись своїх поглядів;

2) свобода шукати інформацію та ідеї;

3) свобода передавати інформацію та ідеї, і

4) свобода одержувати інформацію та ідеї.

Чи підпадають заявники та їхні інтереси під захист Ст. 10 ЄКПЛ?

Стаття захищає:

1) фізичних осіб, і

2) юридичних осіб (включаючи підприємства, які займаються видавницькою діяльністю, та суб’єктів мовлення)

Стаття також, окрім інших, захищає:

1) вираження поглядів у комерційній сфері (справа Маркт);

2) вираження поглядів для досягнення технічних чи економічних цілей (справа Аутронік), і

3) інформацію та ідей, які „ображають, шокують, непокоять”.

Чи втручання є наслідком якоїсь дії носія державної влади?

1) законодавчого органу

2) державної структури

3) суду

4) і т.д.

Чи заявник вичерпав усі можливості захисту своїх прав у національних судах?

Чи втручання було установлене законом?

Цю вимогу дотримано, якщо правила

1) передбачувані, 

2) до них є легкий доступ;

   Чи міг заявник або його радники скоригувати власну поведінку під існуючі законні вимоги?

3) ті правила зрозумілі, і

4) чітко викладені.

Чи втручання переслідувало законну ціль?

1) інтереси національної безпеки;

2) інтереси територіальної цілісності;

3) інтереси громадського спокою;

4) охорона порядку і запобігання злочинам;

5) охорона здоров’я або моралі;

6) захист репутації або прав інших осіб;

7) запобігання розголошенню конфіденційної інформації, і

8) підтримання авторитету та безсторонності суду.

Щодо мовників ЄСПЛ визнав, що Держави мають право переслідувати інакші законні цілі в рамках системи ліцензування, згідно із положенням п. 1 Ст. 10 („Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств”).

Саме в цьому світлі Суд постановив, що надання ліцензії мовнику або відмова в ній може залежати від інших чинників (ніж ті, які зазначені в п. 2 Ст. 10), „включаючи ... характер і цілі пропонованої станції, її потенційну аудиторію на національному, регіональному і місцевому рівнях, права і потреби конкретної аудиторії та зобов’язання відповідно до міжнародних договорів” (див. п. 32 рішення по справі Лентіа).

Суд зрозумів, що

“Це може призвести до втручань, цілі яких будуть законними відповідно до третього речення п. 1, навіть якщо вони не відповідають жодній цілі, встановленій в п. 2”

Відтак, Суд нагадав, що

“Сумісність таких втручань із Конвенцією все одно необхідно оцінювати в світлі інших вимог п. 2”.

Цими іншими вимогами є те, щоби правила, за якими здійснюється втручання у право на свободу вираження поглядів заявника, були встановлені законом (див. вище) і щоби таке втручання було необхідним у демократичному суспільстві.

Чи було втручання необхідним (у демократичному суспільстві)?

1) нагальна суспільна потреба;

2) межі розсуду держави;

3) європейський нагляд.

3.1 Чи захід як такий міг досягнути цілі, яку він переслідував?

3.2 Чи захід був пропорційній переслідуваній цілі?

3.3 Чи були інші, менш обмежувальні заходи задля досягнення заявленої цілі?

2 Європейська Конвенція про транскордонне телебачення

Європейська Конвенція про транскордонне телебачення є міжнародним договором, який було напрацьовано в рамках Ради Європи для полегшення державам, які є його Сторонами, транскордонної трансляції та ретрансляції телевізійних передач (Ст. 1). Зміни до Конвенції були внесені в 1998 р. Сторонами Конвенції є ті Держави, які ратифікували її, а також Держави, які є учасницями Європейської Культурної Конвенції та країни Європейської Співдружності, які забажають додержуватись вимог Конвенції про транскордонне телебачення.

В Ст. 6.1 цієї Конвенції зазначено, що

“Уповноважений орган Сторони, яка здійснює трансляцію, має, по отриманні запиту, надавати інформацію про мовника. Як мінімум, така інформація має включати йог назву, статус, місцезнаходження, прізвище юридичного представника, структуру капіталу і природу, цілі та спосіб фінансування програмної послуги, яку мовник надає або має намір надавати.”

Згідно з п. 144 Пояснювального меморандуму,

“З огляду на поточний розвиток телемовлення вкрай необхідно, щоби інформація про мовника була доступна для всіх. Зростання і диверсифікація програмних послуг, з одного боку, і транскордонний характер трансляції, з іншого боку, вимаг