Згідно з результатами спостереження за парламентськими виборами у березні 2006 року Місією зі спостере ження за виборами ОБСЄ/БДІПЛ було висловлено низку рекомендацій щодо удосконалення регулювання діяльності ЗМІ під час виборів. Значна частина таких рекомендацій стосувалась реформування ЗМІ в цілому (посилення рівня незалежності Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, створення суспільного мовлення, забезпечення прозорості власності щодо ЗМІ), проте багато з них торкались безпосе редньо правового регулювання діяльності ЗМІ у виборчому процесі. Зокрема рекомендувалось уточнити поняття передвиборчої агітації та її форми, скасувати заборону на оцінки діяльності партій і блоків упродовж 20 хвилин до і після теле- або радіотрансляції передвиборчої агітації, деталізувати поняття «грубого порушення», вчинення якого є підставою для зупинення дії ліцензії на право мовлення, передбачити санкції, пропорційні ступеню тяжкості вчиненого порушення (наприклад, у вигляді штрафів), звільнити ЗМІ від обов’язкового висвітлення діяльності органів публічної влади та посадових осіб відповідних органів. Значна частина цих неодноразово рекомендацій залишається невиконаною і досі.

1. Визначення передвиборчої агітації та політичної реклами

Дослідження зарубіжного законодавства про рекламу та вибори дозволяє зробити декілька важливих висновків. По-перше, у більшості країн Європи (за винятком Угорщини, Румунії та деяких інших держав) на законодавчому рівні поняття політичної рекламине визначається взагалі. По-друге, дія загального законодавства про рекламу зазвичай не поширюється на політичну рекламу – відносини, пов’язані із здійсненням передвиборчої агітації традиційно регулюються законами про вибори. По-третє, однією з тенденцій розвитку виборчого законодавства, яка спостерігається насамперед у країнах Західної Європи, є запровадження обмежень на розміщення політичної реклами на радіо і телебаченні.

Так, політична реклама повністю заборонена у Великобританії, Іспанії (крім комерційних радіостанцій, яким дозволено транслювати політичну рекламу), Мальті, Португалії, Франції. В Боснії та Чехії розміщення політичної реклами дозволяється лише у період між виборчими кампаніями, тоді як після початку виборчого процесу і до дня голосування, розміщення політичної реклами може тягти серйозні санкції як для організацій мовлення, так і для суб’єктів виборчого процесу. У Данії, Швейцарії, Італії і Швеції політична реклама в аудіовізуальних ЗМІ дозволена частково – за умови, що вона прямо не спонукає виборця голосувати за або проти суб’єкта виборчого процесу (або за своє природою є соціальною, як

передбачає, зокрема, італійське законодавство), і розміщується за ініціативою «несуб’єктів» виборчого процесу (громадськими організаціями, в окремих випадках, де це дозволено, профспілками тощо). В небагатьох країнах Європи політична реклама на телебаченні і радіо не обмежується. Серед таких держав, наприклад, Австрія, Болгарія, Естонія, Латвія, Литва, Люксембург, Македонія, Нідерланди, Польща, Угорщина і Фінляндія.

Завантажити порівняльну таблицю «Визначення поняття політичної реклами та обмеження на політичну рекламу в країнах Європи» (.gif, 854x2734, 100 Kb)

В Україні поняття політичної реклами безпосередньо визначається у спеціальних законах – законах про вибори. Так, у ч. 3 ст. 66 Закону України «Про вибори народних депутатів України» політична реклама визначається як одна із форм передвиборчої агітації, оплачена за рахунок коштів виборчих фондів партій або блоків, розміщена за допомогою рекламних засобів, яка спонукає виборців голосувати за або проти певного суб’єкта виборчого процесу. До політичної реклами Закон України «Про вибори народних депутатів України» відносить використання символіки або логотипів партій (блоків) – суб’єктів виборчого процесу, повідомлення про підтримку партією (блоком) – суб’єктом виборчого процесу або кандидатом у депутати видовищних та інших публічних заходів, або привернення уваги до участі у таких заходах партії (блоку) чи певних осіб як кандидатів у депутати. При цьому поряд з поняттям політичної реклами Закон України «Про вибори народних депутатів України» оперує й іншим поняттям – поняттям передвиборної агітації. Останнє визначається у ч. 1 ст. 66 Закону України «Про вибори народних депутатів України»: передвиборча агітація – це здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або проти певного суб’єкта виборчого процесу. Форми здійснення передвиборчої агітації виз начає ч. 2 цієї ж статті Закону: 1) проведення зборів громадян, інших зустрічей з виборцями; 2) проведення мітингів, походів, демонстрацій, пікетів; 3) проведення публічних дебатів, дискусій, «круглих столів», прес-конференцій стосовно положень передвиборчих програм та політичної діяльності партій (блоків) – суб’єктів виборчого процесу чи кандидатів у депутати; 4) оприлюднення в друкованих та аудіовізуальних (електронних) засобах масової інформації політичної реклами, виступів, інтерв’ю, нарисів, відеофільмів, аудіо – та відеокліпів, інших публікацій та повідомлень; 5) розповсюдження виборчих листівок, плакатів та інших друкованих агітаційних матеріалів чи друкованих видань, в яких розміщено матеріали передвиборної агітації; 6) розміщення друкованих агітаційних матеріалів чи політичної реклами на носіях зовнішньої реклами; 7) проведення концертів, вистав, спортивних змагань, демон страції фільмів та телепередач чи інших публічних заходів за підтримки партії (блоку) – суб’єкта виборчого процесу чи кандидата у депутати, а також оприлюднення інформації про таку підтримку; 8) публічні заклики голосувати за чи проти партій (блоків) – суб’єктів виборчого процесу або публічні оцінки діяльності цих партій (блоків) чи кандидатів у депутати. При цьому цей перелік дозволених форм передвиборчої агітації не обмежується: відповідно до п. 9 ч. 2 ст. 66 Закону передвиборча агітація може здійснюватись в інших формах, що не суперечать Конституції та законам України.

Зазначене дозволяє зробити два основних висновки. По-перше, саме поняття передвиборчої агітації визначається недосконало, оскільки не містить вичерпного кола ознак, за якими та чи інша діяльність однозначно може бути віднесена до передвиборчої агітації. По-друге, визначити чітке співвідношення між передвиборчою агітацією (загальне поняття) та політичною рекламою (видове поняття; політична реклама за визначенням є різновидом передвиборчої агітації) неможливо. З метою усунення плутанини у застосуванні відповідних положень законів про вибори від використання одного з цих понять варто взагалі відмовитись. На наш погляд, більш доцільним є вилучення із виборчого законодавства поняття передвиборчої агітації: по-перше, практично всі її форми охоплюються визначенням політичної реклами; по-друге, передвиборча агітація здійснюється лише протягом обмеженого періоду часу – під час перебігу виборчої кампанії, тоді як політична реклама може розміщуватись у ЗМІ і у міжвиборчий період.

Що стосується подальших напрямів удосконалення регулювання політичної реклами, то у більш віддаленій перспективі її розміщення в аудіовізуальних ЗМІ, на наш погляд, має бути обмежене. На користь доцільності такого обмеження говорять три основні аргументи – постійне зростання витрат на виборчу кампанію (у 2007 р. лише за офіційними даними ЦВК суб’єкти виборчого процесу витратили на вибори 581,4 млн грн, з яких частка політичної телевізійної реклами склала близько 70 млн дол. США, тоді як вибори 2006 року коштували партіям дешевше в два рази – 220, 7 млн грн), необхідність часткового відшкодування витрат на виборчу кампанію за рахунок коштів Державного бюджету України (у 2006 році, згідно з Постановою ЦВК від 4 травня 2006 р. партіям і блокам з Державного бюджету України було відшкодовано 126 853 243 грн, у 2007 році суб’єктам виборчого процесу планується відшкодувати вже 185 984 255 грн), а також тенденції розвитку правового регулювання політичної реклами на радіо та телебаченні в країнах Європи.

2. Квоти на рекламу

Загальні обмеження щодо розміщення реклами на каналах телебачення встановлено Європейською конвенцією про транскордонне телебачення (є обов’язковою для держав – членів Ради Європи, які приєднались до неї) та Директивою про транскордонне телебачення

(є обов’язковою для 27 держав – членів Європейського Союзу). При цьому вимоги, які закріплені в обох цих документах стосовно тривалості реклами на телебаченні є однаковими – частка реклами в загальному обсязі добового мовлення має складати не більше 15 %, а в обсязі годинного мовлення – не перевищувати 20 % (12 хвилин). Аналіз зарубіжного законодавства свідчить про те, що положення Конвенції та Директиви знайшли відображення у законодавстві більшості європейських країн.

Загалом в Європі квотування реклами не поширюється на: 1) анонси власних програм (саморекламу); 2) соціальну рекламу (у тому числі заклики до благодійних пожертвувань тощо); 3) політичну рекламу, яку виведено з-під дії положень законів про рекламу. Вилучення політичної реклами з-під дії квот має свою логіку – в умовах відсутності обмежень щодо тривалості політичної реклами, суб’єкти виборчого процесу мають достатні можливості для доступу до ЗМІ, а організації мовлення – здатні забезпечити дотримання принципу рівності можливостей суб’єктів передвиборчої агітації.

Натомість українське законодавство про рекламу на сьогодні не відповідає вимогам ст. 1 (с) Директиви про транскордонне телебачення та ст. 2 (f) Європейської конвенції про транскордонне телебачення. Так, ст. 13 Закону «Про рекламу» передбачає, що час мовлення,

відведений на рекламу, не може перевищувати 15 %, а впродовж виборчого процесу – 20 % фактичного обсягу мовлення протягом астрономічної доби телерадіоорганізацією будь-якої форми власності. При цьому час, відведений на політичну рекламу впродовж виборчого процесу на спеціалізованих рекламних каналах, не може перевищувати 20 % фактичного обсягу мовлення. Згідно з ч. 2 ст. 13 Закону України «Про рекламу» частка реклами протягом кожної астрономічної години фактичного мовлен ня не повинна перевищувати 20 %, а в період виборчого процесу – 25 %. Аналогічні квоти на рекламу встановлено і законами про вибори.

З огляду на те, що ні Європейська конвенція про транскордонне телебачення, ні Директива про транскордонне телебачення не передбачають можливості збільшення національними законодавчими органами встановлених цими двома документами квот на рекламу, очевидною є потреба у приведенні відповідних положень Закону України «Про рекламу» та виборчого законодавства у відповідність до європейських стандартів.

3. Регулювання діяльності друкованих ЗМІ у виборчому процесі

У національних законах про вибори закріплено ряд вимог до діяльності друкованих ЗМІ, які не є типовими для європейської практики. Зокрема згідно із ч. 3 ст. 66 Закону України «Про вибори народних депутатів України» друкована площа, відведена на політичну рекламу в друкованих ЗМІ, у тому числі рекламних, не може перевищувати 20 % друкованої площі кожного номера видання чи додатка до нього. Частина 5 ст. 68 Закону покладає на друковані ЗМІ обов’язок надавати друковану площу для розміщення політичної реклами на умовах рівної оплати за одиницю друкованої площі всім суб’єктам виборчого процесу. Частина 6 цієї ж статті Закону вимагає від друкованих ЗМІ встановлення за 130 днів до дня виборів розцінок вартості одиниці друкованої площі для проведення передвиборчої агітації за рахунок коштів виборчих фондів суб’єктів виборчого процесу, у розмірі, який не повинен перевищувати розміру середньоарифметичного значення ціни на комерційну рекламу за три

останніх квартали року, що передує року проведення виборів народних депутатів. При цьому встановлення знижок і надбавок на вартість політичної реклами в друкованих ЗМІ протягом перебігу виборчого процесу не допускається (ч. 8 ст. 68). Засіб масової інформації, який надав ефірний час або друковану площу одній партії (блоку) – суб’єкту виборчого процесу, не може відмовити у наданні ефірного часу чи друкованої площі на тих же умовах іншійпартії (блоку) – суб’єкту виборчого процесу (ч. 9 ст. 68). Зрештою ч. 6 ст. 70 Закону України «Про вибори народних депутатів України» встановлює ще одне обмеження: друкованим ЗМІ заборонено публікувати матеріали передвиборчої агітації без укладання угоди з розпорядником виборчого фонду відповідної партії або блоку (обмеження не поширюється лише на друковані ЗМІ, засновником, власником якого є партія).

Контроль за дотриманням цього обмеження закон покладає на ЦВК (ч. 7 ст. 70 Закону).

У цьому контексті слід відзначити, що практика подібних обмежень не є типовою для країн Європи, не узгоджується вона і з стандартами ОБСЄ.

Саме тому до законів про вибори слід внести зміни, які передбачатимуть: 1) скасування квот на рекламу в друкованих ЗМІ незалежно від форми власності (відповідна практика не лише не має аналогів у демократичних країнах Європи, але і утруднює реалізацію принципу рівного доступу всіх суб’єктів виборчого процесу до ЗМІ); 2) скасування заборони на розміщення політичної реклами в ЗМІ виключно за умови її оплати за рахунок коштів виборчих фондів; 3) поширення дії норм, які зобов’язують друковані ЗМІ надавати друковані

площі для ведення передвиборчої агітації на рівних умовах всім суб’єктам виборчого процесу, виключно на такі друковані ЗМІ, контроль над якими належить органам публічної влади(відповідно, комерційні ЗМІ мають бути звільнені від цього обов’язку); 4) покладення обов’язку встановлення розцінок вартості одиниці друкованої площі для проведення передвиборчої агітації за рахунок коштів виборчих фондів суб’єктів виборчого процесу лише на ті ЗМІ, контроль над якими належить державі (таким чином, приватна преса повинна отримати право вільно визначати вартість політичної реклами для кожного окремо взятого учасника передвиборчих перегонів).

4. Регулювання участі організацій мовлення у виборах. Обов’язки суспільного і комерційного мовлення щодо висвітлення виборчих кампаній

Порядок здійснення передвиборчої агітації на парламентських виборах регламентується статтями 66, 68–69, 71 Закону України «Про вибори народних депутатів України». Основним принципом здійснення передвиборчої агітації є забезпечення рівних умов для здійснення агітації всіма партіями і блоками, що висунули кандидатів на виборах. З метою створення належних умов для реалізації цього принципу Закон України «Про вибори народних депутатів України» покладає на організації телебачення і радіомовлення ряд специфічних обов’язків. По#перше, обов’язок встановлення однакових розцінок вартості ефірного часу для розміщення політичної реклами для всіх суб’єктів виборчого процесу (ч. 5 ст. 68 Закону), обов’язок доведення відповідних розцінок до відома ЦВК (за 110 днів до дня виборів – для загальнодержавних організацій мовлення, протягом 5 днів після утворення ОВК – для регіональних та місцевих ЗМІ (ч. 8 ст. 68 Закону), обов’язок надання ефірного часу всім суб’єктам виборчого процесу на рівних умовах (що передбачає, у тому числі заборону надання знижок або надбавок на розміщення реклами (частини 8, 9 ст. 68 Закону). Відповідні обов’язки не поширюються лише на ті організації мовлення, засновниками або власниками яких є партії, які самостійно або у складі блоків беруть участь у виборчій кампанії.

По-друге, обов’язок дотримання певних вимог при оприлюдненні результатів опитувань громадської думки – ЗМІ повинні зазначати організацію, що проводила опитування, час його проведення, кількість опитаних, метод збору інформації, точне формулювання питання, статистичну оцінку можливої похибки (ч. 10 ст. 68 Закону).

По-третє, обов’язок не коментувати або оцінювати в будь-якій формі зміст передвиборчої агітаційної програми, давати інформацію щодо партії (блоку), висунутих нею кандидатів у депутати, упродовж 20 хвилин до і після виходу в ефір агітаційної програми відповідного суб’єкта виборчого процесу (ч. 5 ст. 69 Закону).

По-четверте, обов’язок укладання угод з розпорядниками поточних рахунків виборчих фондів про розміщення реклами в ефірі відповідної організації мовлення (ч. 10 ст. 69 Закону, ч. 6 ст. 71 Закону), здійснення записів передач, що містять передвиборчу агітацію, надання за запитами Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, ЦВК інформації щодо надання ефірного часу для проведення агітації, копій фінансових документів (частини 11, 12 ст. 69 Закону).

По-п’яте, обов’язок оцінювати зміст політичної реклами на предмет її відповідності вимогам частин 5 та 9 ст. 71 Закону (ч. 27 ст. 71 Закону).

По-шосте, обов’язок дотримання заборони на включення до інформаційних програм політичної реклами, на переривання політичної реклами комерційною. Частина 1 ст. 71 Закону забороняє іноземцям та особам без громадянства брати участь у передвиборчій агітації через журналістську діяльність або участь у публічних заходах, що проводяться на підтримку або за підтримки суб’єктів виборчого процесу. Згідно з ч. 19 ст. 71 Закону України «Про вибори народних депутатів України» заборонено проведення передвиборчої агітації в зарубіжних ЗМІ, що діють на території України, а також у зареєстрованих в Україні ЗМІ, в яких частка зарубіжної власності перевищує 50 %.

Порівняльний аналіз положень національного та зарубіжного законодавства дозволяє дійти декількох висновків.

Перш за все, вітчизняне правове регулюван ня участі ЗМІ у виборчому процесі є надмірно деталізованим. Так, в ряді країн Європи передвиборча агітація в ЗМІ або взагалі не регламентується (наприклад, в Латвії), або регламентується лише рамково – законодавство визначає лише обов’язки організацій суспільного мовлення в частині забезпечення рівних умов для всіх суб’єктів виборчого процесу, тоді як регулювання діяльності комерційних мовників обмежується загальними нормами законів про телебачення і радіомовлення, які зобов’язують їх подавати інформацію неупереджено та збалансовано.

Проблеми національного правового регулювання діяльності ЗМІ під час виборчого процесу не обмежуються лише надмірною деталізованістю порядку участі ЗМІ у виборах. На критичну оцінку заслуговує і ряд інших положень чинних законів про вибори.

Так, наприклад, на вартість реклами суттєвий вплив має не лише час її виходу в ефір, але і рейтинги відповідних програм, між якими (або у період між частинами якої) транслюється реклама. Між тим, відповідний показник не закладено в основу визначення «середньоарифметичної» вартості реклами за три квартали року, що передує року проведення виборів. Крім того, загальний підхід законодавця до обчислення середньоарифметичної вартості реклами не враховує можливість проведення позачергових виборів, які можуть відбутись наприкінці року. В умовах зростання вартості реклами, врахування цін на рекламу лише за попередній рік створює поживний ґрунт для поширення прихованої реклами, незацікавленості ЗМІ у трансляції передвиборчих агітаційних програм. На наш погляд, дискримінаційним є і обмеження, передбачене ч. 7 ст. 68 Закону України «Про вибори народних депутатів України», згідно з яким розміри розцінок на рекламу засобів масової інформації, зареєстрованих після 1 квітня року, що передує року проведення чергових виборів народних депутатів України, не повинні перевищувати розмірів розцінок Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України. Подібні підходи до регулювання ціноутворення на ринку реклами не є типовими для переважної більшості країн Європи. Саме тому очевидною є потреба у внесенні до законів про вибори змін, які дозволятимуть ЗМІ встановлювати розцінки вартості реклами на основі самостійно визначених ними критеріїв.

Неповною мірою відповідає рекомендаціям Ради Європи і регулювання опитувань громадської думки. Так, згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи про висвітлення в ЗМІ виборчих кампаній, нормативні рамки або правила саморегулювання мають забезпечити, щоб під час поширення результатів опитування громадської думки ЗМІ надавали громадськості достатню інформацію для оцінки опитування. Це може бути інформація, яка оголошує політичну партію або іншу організацію чи особу, що замовила і фінансувала опитування; ідентифікує організацію, що проводить опитування, і методику, яка застосовується при проведенні опитування; визначає репрезентативність і коефіцієнт помилок опитування; визначає дату і/або період проведення опитування. Водночас, ч. 10 ст. 68 Закону України «Про вибори народних депутатів України» не містить положень, які б зобов’язували організації мовлення оприлюднювати інформацію про замовників опитування і суб’єктів, які фінансували його проведення. Не відповідає загальносвітовій практиці і ч. 20 ст. 71 Закону України «Про вибори народних депутатів України», яка забороняє протягом останніх 15 днів перед днем голосування поширювати інформацію про результати опитування громадської думки щодо партій і блоків – суб’єктів виборчого процесу. Подібні граничні строки оприлюднення результатів дослідження громадської думки передбачені у небагатьох країнах, зокрема в Греції, Італії та Словаччині, тоді як законодавство інших країн або взагалі не передбачає будь-яких обмежень щодо оприлюднення результатів опитувань, або встановлює більш тривалі, порівняно із національним законодавством, строки оприлюднення результатів дослідження громадської думки. Більше того, загальносвітовою є тенденція до скорочення або навіть повного скасування обмежень на строки оприлюднення соціологічних опитувань під час виборчого процесу. Так, у період між 1996 і 2002 р. 13 країн світу запровадили більш ліберальні норми (Канада, Колумбія, Франція, Індонезія, Італія, Казахстан, Нова Зеландія, Перу, Польща, Португалія, Росія, ПАР, Туреччина, Уругвай, Венесуела), тоді як обмежили тривалість оприлюднення результатів соціологічних опитувань у цей самий період лише 9 країн – Аргентина, Болгарія, Кіпр, Греція, Ізраїль, Південна Корея, Македонія, Словенія, Швейцарія. Більш детально підходидо визначення кінцевих строків оприлюднення результатів опитувань громадської думки відображено у наведеній нижче Таблиці.

Завантажити порівняльну таблицю «Регулювання опитувань громадської думки під час підготовки виборів у деяких країнах світу» (.gif, 851x725, 29 Kb)

Таким чином, удосконалення правового регулювання опитувань громадської думки під час підготовки виборів, на наш погляд, має здійснюватись у трьох основних напрямах: 1) на ЗМІ має бути покладений обов’язок оприлюднення інформації про замовників опитувань і суб’єктів, які фінансували їх проведення; 2) граничні строки оприлюднення результатів опитувань варто скоротити з 15 днів до дня виборів до 1 дня до дня виборів або дня виборів, що відповідатиме загальносвітовій практиці; 3) на законодавчому рівні мають бути передбачені санкції за порушення положень законів про вибори в частині регулювання порядку оприлюднення результатів опитувань, у тому числі відповідальність юридичних осіб за відповідні порушення, адекватна тяжкості порушення.

Окрім зазначених положень виборчого законодавства, суттєвого удосконалення потребує також ч. 5 ст. 69 Закону України «Про вибори народних депутатів України», згідно з якою впродовж 20 хвилин до і після теле-, радіотрансляції передвиборчої агітаційної теле-, радіопрограми партії (блоку) забороняється на тому самому каналі мовлення в будь-якій формі коментувати чи оцінювати зміст передвиборчої агітаційної програми, давати будь-яку інформацію щодо цієї партії (блоку), висунутих нею кандидатів у депутати. На необхідності перегляду цієї заборони неодноразово наполягали Місії зі спостереження за виборами 2006 та 2007 років ОБСЄ/БДІПЛ, обґрунтовуючи свою позицію в основному тим, що відповідна заборона не може бути дотримана ЗМІ, особливо у прайм-тайм, коли політична реклама транслюється до або після випусків новин, інших програм (дебатів, ток-шоу тощо). З нашою точки зору, дію відповідної заборони у короткостроковій перспективі варто поширити лише на оцінки діяльності партій, блоків і кандидатів, тоді як подання інформації про суб’єктів виборчого процесу може бути дозволене як до, так і відразу після закінчення передвиборчої агітаційної програми. У більш віддаленій перспективі від збереження цієї норми в законі взагалі варто відмовитись – подібні обмеження не є типовими для практики більшості демократичних країн.

Як зазначалось вище, ч. 27 ст. 71 Закону України «Про вибори народних депутатів України» фактично покладає на ЗМІ обов’язок проводити попередню оцінку змісту політичної реклами на відповідність вимогам частин 5 і 9 ст. 71 Закону України «Про вибори народних депутатів України», адже розміщення реклами, яка містить заклики до ліквідації незалежності України, зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підриву безпеки, розпалювання ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення, а так само розповсюдження завідомо недостовірних або наклепницьких відомостей про кандидатів, партії або блоки, не звільняє ЗМІ від відповідальності за розміщення відповідної політичної реклами. Такий підхід до визначення обов’язків ЗМІ також не відповідає загальносвітовій практиці – у переважній більшості країн світу відповідальність за зміст реклами, у тому числі політичної несе її замовник, а не ЗМІ. У зв’язку з цим частину 27 ст. 71 Закону України «Про вибори народних депутатів України» доцільно вилучити. Водночас слід передбачити відповідальність замовників політичної реклами, зміст якої суперечить частинами 5 і 9 ст. 71 Закону, за порушення відповідних правових норм, адже на сьогодні основною санкцією за порушення норм виборчого законодавства партіями і блоками є оголошення попередження (скасування реєстрації партії або блоку, згідно з ч. 2 ст. 64 Закону, можливе лише у двох випадках – у разі прийняття партіями – учасницями блоку рішення про розпуск блоку або у разі зменшення кількісного складу кандидатів від партії або блоку до 17 і менше осіб). Такою санкцією могло б бути, скажімо, скасування реєстрації кандидатів від партії або блоку, яка (який) замовив розміщення політичної реклами, що містить заклики до ліквідації незалежності України, зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підриву безпеки, розпалювання ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення, завідомо недостовірні або наклепницькі відомості про кандидатів, партії або блоки.

Зрештою, не відповідають демократичним стандартам і деякі інші обмеження, передбачені ст. 71 Закону України «Про вибори народних депутатів України». Так, згідно із ст. 10 Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, кожен має право на свободу вираження поглядів, що включає свободу дотримуватись своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Частина 2 ст. 10 визначає перелік підстав та умов обмеження свободи вираження поглядів – здійснення свобод може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання злочинам, для охорони здоров’я або моралі, для захисту репутації або прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду і є необхідними в демократичному суспільстві.

Такі передбачені Законом України «Про вибори народних депутатів України» обмеження, як, наприклад, заборона іноземцям та особам без громадянства брати участь у передвиборчій агітації через журналістську діяльність або участь у публічних заходах, що проводяться на підтримку або за підтримки суб’єктів виборчого процесу, заборона проведення передвиборчої агітації в зарубіжних ЗМІ, що діють на території України, а також у зареєстрованих в Україні ЗМІ, в яких частка зарубіжної власності перевищує 50 %, на наш погляд, не узгоджуються з положеннями ч. 2 ст. 10 Європейської конвенції. Відповідно, із Закону України «Про вибори народних депутатів України» доцільно вилучити п. 1 ч. 1 ст. 71 та ч. 19 ст. 71.

5. Право на відповідь

Згідно із ч. 12 ст. 71 Закону України «Про вибори народних депутатів України» партія (блок) – суб’єкт виборчого процесу, кандидат у депутати мають право звернутися до засобу масової інформації, що оприлюднив інформацію, яку партія (блок) або кандидат вважають недостовірною, з вимогою опублікувати їх відповідь. Засіб масової інформації, що оприлюднив відповідний матеріал, не пізніше як через три дні після дня звернення з вимогою про відповідь, але не пізніш останнього дня перед днем виборів зобов’язаний надати партії (блоку), кандидату у депутати, щодо яких поширено недостовірну інформацію, можливість оприлюднити відповідь: надати такий самий ефірний час відповідно на телебаченні чи радіо або опублікувати в друкованому засобі масової інформації наданий партією (блоком) чи кандидатом матеріал, який повинен бути набраний таким самим шрифтом і розміщений під рубрикою «відповідь» на тому ж місці шпальти в обсязі не меншому, ніж обсяг повідомлення, що спростовується. Відповідь повинна містити посилання на відповідну публікацію в друкованому засобі масової інформації, передачу на телебаченні, радіо та на інформацію, що спростовуються. Відповідь, опублікована в останній день перед днем виборів, не повинна містити прямих закликів до голосування за або проти певної партії (блоку). Відповідь має бути оприлюднена без додатків, коментарів та скорочень і здійснюватися за рахунок засобу масової інформації.

Стандарти Ради Європи щодо регулювання порядку здійснення права на відповідь закріплені в Резолюції 74 (26) Комітету Міністрів Ради Європи «Про право на відповідь – стан особи відносно преси». Значна кількість держав Європи прямо закріпила у законодавстві про телебачення і радіомовлення положення, які повторюють Мінімальні правила стосовно права на відповідь у пресі, по радіо, телебаченню та в інших періодичних ЗМІ. Зокрема це стосується підстав реалізації права на відповідь, підстав відмови у реалізації цього права, строків опублікування відповіді, судового порядку вирішення спорів.

Аналіз відповідного зарубіжного законодавчого регулювання дозволяє говорити про те, що національне законодавство в частині регламентації порядку реалізації права на відповідь не зовсім відповідає підходам, які практикуються в інших країнах Європи і знайшли відображення в стандартах Ради Європи. Така невідповідність полягає насамперед у тому, що, як випливає зі змісту ст. 71 Закону України «Про вибори народних депутатів України», опублікування відповіді є не правом, а безумовним обов’язком ЗМІ, систематичне невиконання якого може мати наслідком зупинення мовлення на весь період виборчого процесу. При цьому монопольним правом оцінювати достовірність поширеної інформації має суб’єкт виборчого процесу – адже ЗМІ зобов’язаний забезпечити опублікування відповіді на будь#яку поширену інформацію, яку суб’єкт вважає недостовірною. Також варто зазначити і те, що законодавство багатьох країн допускає можливість озвучення в ефірі тексту відповіді (що дозволяє ЗМІ оцінити відповідність запропонованої кандидатом, партією або блоком відповіді змісту поширеної інформації), тоді як національне законодавство про вибори передбачає інший спосіб оприлюднення відповіді – надання ефірного часу суб’єкту виборчого процесу. Таким чином, подальше удосконалення право вого регулювання порядку реалізації права на відповідь передбачає внесення до законів про вибори змін, які: а) визначатимуть перелік можливих підстав для відмови у розміщенні відповіді, при цьому відповідний перелік варто розробити з урахуванням рекомендацій, наведених у Резолюції 74 (26) Комітету Міністрів Ради Європи; б) визначатимуть порядок і строки оскарження відмови у розміщенні відповіді в суді; в) визначати муть порядок і строки оскарження, виконання відповідних судових рішень; г) встановлюватимуть відповідальність за невиконання рішень судів щодо забезпечення права на відповідь; д) розширюватимуть перелік можливих способів оприлюднення відповіді в ефірі телебачення і радіомовлення.

Санкції за порушення засобами масової інформації вимога Закону України «Про вибори народних депутатів України» передбачено ч. 10 ст. 71 Закону України «Про вибори народних депутатів України» – у разі встановлення судом при розгляді виборчого спору повторного або одноразового грубого порушення засобом масової інформації вимог закону, суд приймає рішення про тимчасове зупинення дії ліцензії на право мовлення або про тимчасову заборону випуску друкованого видання. Такий підхід до встановлення санкцій не відповідає принципу пропорційності покарання ступеню тяжкості вчиненого порушення, який закріплений в законодавстві про ЗМІ багатьох європейських країн. Законодавство Польщі, Словаччини, Румунії та низки інших країн за порушення ЗМІ вимог законодавства у більшості випадків передбачає накладення адміністративних штрафів, тоді як зупинення дії або анулювання ліцензії є наслідком вчинення найбільш серйозних порушень, що становлять загрозу національній безпеці, правопорядку, здоров’ю громадян тощо. Таким чином, видається доцільним розширити перелік санкцій за порушення ЗМІ вимог законодавства, запровадити адміністративну (фінансову) відповідальність ЗМІ як юридичних осіб за переважну більшість встановлених законодавством про вибори заборон, обмежити підстави зупинення дії ліцензій на право мов лення вичерпним переліком порушень.

7. Висновки і рекомендації

1. У чинному виборчому законодавстві поняття передвиборчої агітації визначається недосконало, оскільки не містить вичерпного кола ознак, за якими та чи інша діяльність однозначно може бути віднесена до передвиборчої агітації. Крім того, визначити чітке співвідношення між передвиборчою агітацією та політичною рекламою на практиці неможливо. Доцільним є вилучення із виборчого законодавства поняття передвиборчої агітації. У більш віддаленій перспективі розміщення політичної реклами в аудіовізуальних ЗМІ має бути обмежене, що повністю враховуватиме тенденції розвитку національних законодавств країн Європи.

2. Українське законодавство про рекламу на сьогодні не відповідає вимогам ст. 1 (с) Директиви про транскордонне телебачення та ст. 2 (f) Європейської конвенції про транскордонне телебачення: ні Конвенція, ні Директива не передбачають можливості збільшення національними законодавчими органами передбачених цими двома документами квот на рекламу, навіть під час виборчої кампанії. Таким чином, очевидною є потреба у приведенні відповідних положень Закону України «Про рекламу» та виборчого законодавства у відповідність до європейських стандартів.

3. Положення виборчого законодавства в частині регулювання діяльності друкованих ЗМІ також потребують суттєвого удосконалення. До законів про вибори слід внести зміни, які передбачатимуть: 1) скасування квот на рекламу в друкованих ЗМІ незалежно від форми власності (відповідна практика не лише не має аналогів у демократичних країнах Європи, але і утруднює реалізацію принципу рівного доступу всіх суб’єктів виборчого процесу до ЗМІ); 2) скасування заборони на розміщення політичної реклами в ЗМІ виключно за умови її оплати за рахунок коштів виборчих фондів; 3) поширення дії норм, які зобов’язують друковані ЗМІ надавати друковані площі для ведення передвиборчої агітації на рівних умовах всім суб’єктам виборчого процесу, виключно на такі друковані ЗМІ, контроль над якими належить органам публічної влади (відповідно, комерційні ЗМІ мають бути звільнені від цього обов’язку); 4) покладення обов’язку встановлення розцінок вартості одиниці друкованої площі для проведення передвиборчої агітації за рахунок коштів виборчих фондів

суб’єктів виборчого процесу лише на ті ЗМІ, контроль над якими належить державі (таким чином, приватна преса повинна отримати право вільно визначати вартість політичної реклами для кожного окремо взятого учасника передвиборчих перегонів).

4. Правове регулювання діяльності аудіовізуальних ЗМІ є надмірно деталізованим, ряд встановлених виборчими законами обмежень – не відповідають демократичним стандартам, тенденціям розвитку законодавства європейських країн, або не можуть бути втілені в життя.

5. Очевидною є потреба у внесенні до законів про вибори змін, які дозволятимуть ЗМІ встановлювати розцінки вартості реклами на основі самостійно визначених ними критеріїв.

6. Удосконалення правового регулювання опитувань громадської думки під час підготовки виборів має здійснюватись у трьох основних напрямах: 1) на ЗМІ має бути покладений обов’язок оприлюднення інформації про замовників опитувань і суб’єктів, які фінансували їх проведення; 2) граничні строки оприлюднення результатів опитувань варто скоротити з 15 днів до дня виборів до 1 дня до дня виборів або дня виборів, що відповідатиме загальносвітовій практиці; 3) на законодавчому рівні мають бути передбачені санкції за порушення положень законів про вибори в частині регулювання порядку оприлюднення результатів опитувань, у тому числі відповідальність юридичних осіб за відповідні порушення, адекватна тяжкість порушення.

7. Дію встановлених заборон щодо коментування передвиборчих програм і подачі інформації про діяльність суб’єктів виборчого процесу протягом 20 хвилин до і після виходу в ефір агітаційних програм у короткостроковій перспективі слід поширити лише на оцінки діяльності партій, блоків і кандидатів, тоді як подання інформації про суб’єктів виборчого процесу може бути дозволене як до, так і відразу після закінчення передвиборчої агітаційної програми. У більш віддаленій перспективі від збереження цієї норми в законі взагалі варто відмовитись – подібні обмеження не є типовими для практики більшості демократичних країн.

8. Частина 27 ст. 71 Закону України «Про вибори народних депутатів України» фактично покладає на ЗМІ обов’язок проводити попередню оцінку змісту політичної реклами на відповідність вимогам частин 5 і 9 ст. 71 Закону України «Про вибори народних депутатів України». Натомість у більшості країн Європи відповідальність за зміст реклами, у тому числі і політичної, несе її замовник, а не ЗМІ. Саме тому ч. 27 ст. 71 Закону України «Про вибори народних депутатів України» доцільно вилучити. Водночас слід передбачити відповідальність замовників політичної реклами, зміст якої суперечить частинам 5 і 9 ст. 71 Закону, за порушення відповідних правових норм (наприклад, у вигляді скасування реєстрації).

9. Такі передбачені Законом України «Про вибори народних депутатів України» обмеження, як, наприклад, заборона іноземцям та особам без громадянства брати участь у передвиборчій агітації через журналістську діяльність або участь у публічних заходах, що проводяться на підтримку або за підтримки суб’єктів виборчого процесу, заборона проведення передвиборчої агітації в зарубіжних ЗМІ, що діють на території України, а також у зареєстрованих в Україні ЗМІ, в яких частка зарубіжної власності перевищує 50 %, не узгоджуються з положеннями ч. 2 ст. 10 Європейської конвенції. Відповідно, із Закону України «Про вибори народних депутатів України» доцільно вилучити п. 1 ч. 1 ст. 71 та ч. 19 ст. 71.

10. Подальше удосконалення правового регулювання порядку реалізації права на відповідь передбачає внесення до законів про вибори змін, які: а) визначатимуть перелік можливих підстав для відмови у розміщенні відповіді, при цьому відповідний перелік варто розробити з урахуванням рекомендацій, наведених у Резолюції 74 (26) Комітету Міністрів Ради Європи; б) визначатимуть порядок і строки оскарження відмови у розміщенні відповіді в суді; в) визначатимуть порядок і строки оскарження, виконання відповідних судових рішень; г) встановлюватимуть відповідальність за невиконання рішень судів щодо забезпечення права на відповідь; д) розширюватимуть перелік можливих способів оприлюднення відповіді в ефірі телебачення і радіомовлення.

11. Передбачений законами про вибори підхід до визначення санкцій, які застосовуються до ЗМІ, не відповідає принципу пропорційності покарання ступеню тяжкості вчиненого порушення, який закріплений в законодавстві про ЗМІ багатьох європейських країн. Видається доцільним розширити перелік санкцій за порушення ЗМІ вимог законодавства, запровадити адміністративну (фінансову) відповідальність ЗМІ як юридичних осіб за переважну більшість встановлених законодавством про вибори заборон, обмежити підстави зупинення дії ліцензій на право мовлення вичерпним переліком порушень.

Денис Ковриженко, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, часопис «Парламент», №1/2008

Стаття підготовлена в рамках проекту реалізованого за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» та Офісу з питань демократичних і соціальних перетворень, Бюро по країнах Європи та ННД Агентства США з міжнародного розвитку в рамках контракту з Інтерньюз Нетворк.