В Україні зараз спостерігається відкат в інституційній спроможності та незалежності медійного регулятора. Таку думку висловив член Національної ради з питань телебачення та радіомовлення Олександр Бурмагін 2 вересня під час конференції «Євроінтеграція під час війни: виклики для свободи слова та роль Суспільного Мовлення». Про це, за його словами, свідчить фінансування роботи апарату та членів Національної ради з питань телебачення та радіомовлення в ручному режимі, ухвалення Закону «Про правотворчу діяльність», який зобов’язує Нацраду надсилати на державну реєстрацію до Міністерства юстиції свої підзаконні акти, законопроєкт «Про адміністративну процедуру» та проєкт Кодексу про адміністративні проступки, які в разі ухвалення розбалансують усю роботу регулятора. 

Нижче наводимо фрагмент виступу Олександра Бурмагіна на конференції про чотири моменти, які загрожують ефективній і незалежній роботі медійного регулятора:

— Попри те, що триває повномасштабна війна, у нас активно імплементується медіареформа, і питання створення органів співрегулювання, передбачене в Законі «Про медіа», наразі ми реалізували на 90%. Разом із цим можна констатувати певний відкат, наприклад, в інституційній незалежності та спроможності медійного регулятора.

Хочу нагадати, що це була окрема вимога Європейського Союзу до України в процесі просування на шляху євроінтеграції. Що відбувалося далі? Після того, як з’явився Закон «Про медіа», буквально через два місяці за ініціативою Міністерства фінансів зупинили всі фінансові гарантії, прописані в цьому законі. Вже один раз ця зупинка пролонгувалася, і насправді в певних сферах таке пролонгування може тривати до 10–15 років. Які негативні наслідки такого зупинення? Наприклад, оплата роботи членів Нацради перейшла в ручний режим Кабінету міністрів, хоч європейські стандарти медіарегулювання передбачають фінансову, правову, функціональну незалежність регулятора від уряду. Зараз тривають переговори щодо механізму і цифр. Про цифри не хочеться говорити під час війни, але сам механізм неправильний, коли в ручному режимі Кабмін розв’язує питання фінансування Нацради.

Фото з учасниками панелі «Свобода слова під час війни як важливий елемент демократії та індикатор євроінтеграції»: керівник Відділу підтримки багаторівневої системи управління Програми «U-LEAD з Європою» Сорен Гербст (на передньому плані), член Нацради Олександр Бурмагін, голова Наглядової ради Національної суспільної телерадіокомпанії України Світлана Остапа, народний депутат, голова Комітету ВР з питань свободи слова Ярослав Юрчишин. Модераторка — журналістка і медіаменеджерка Суспільного Тетяна Трощинська (Фото: Ігор Васильєв, «Детектор медіа»)

Друге, що відбулося, — Закон «Про правотворчу діяльність», яким повернули (причому несподівано для профільного комітету Верховної Ради) державну реєстрацію підзаконних актів Нацради у Міністерстві юстиції. Я хочу, щоб всі розуміли наслідки: коли це відбудеться, всі нормативно-правові акти, які ми розробляли півтора року, стануть нелегітимними, і їх треба буде засилати на державну реєстрацію. Тобто це на 3–6 місяців «підвісить» усю роботу медійного регулятора, тому що без такої державної реєстрації ці акти будуть сумнівними з погляду легітимності.

Паралельно у нас є план Ukraine Facility щодо конкретних заходів і реформ, необхідних для євроінтеграції нашої країни, і в цьому плані передбачено, що для регулятора в енергетичній сфері державну реєстрацію актів забрали й скасували. Відповідно, незрозуміла ситуація, коли ми для одного регулятора пишемо, що це не відповідає євростандартам і практикам, а в медійній сфері ми повертаємо дуже важливу роботу Нацради під контроль Мін’юсту й уряду.

Я назвав два треки, які вже відбулись, а є ще два треки, які наразі в процесі розгляду, — і якщо вони будуть реалізовані, на мою думку, можна буде ставити хрест на незалежному статусі медійного регулятора. Я говорю зараз про законопроєкт «Про адміністративну процедуру», який перебуває на фінальному обговоренні перед другим читанням. Якщо його буде ухвалено, всі процедурні моменти Нацради буде зламано — від процедури перевірки до власне засідань Нацради. У цьому законопроєкті є ще такий цікавий момент: повноваження всіх членів Нацради можна буде делегувати одному члену. Ніхто не проти цієї реформи, але вона, на мою думку, має враховувати особливості регулювання певних сфер, чого поки не відбувається. 4 вересня профільний парламентський комітет розглядатиме перед другим читанням цей законопроєкт.

І ще одне. Маю на увазі Кодекс про адміністративні проступки. Він поки що не зареєстрований, обговорюється між державними установами протягом багатьох років. Однак за тривалий час обговорення закладений у цьому документі підхід не змінився, хоч ми не раз вказували на неприпустимість такого підходу щодо медійної сфери. Цим законопроєктом хочуть забрати всю складову, яка стосується відповідальності й Закону «Про медіа» та перенести до цього кодексу. Фактично це позбавить Нацраду можливості ефективно реагувати на порушення правил, які є в медіасфері. Якщо немає відповідальності, правила будуть ігнорувати, а саме регулювання стане ілюзорним і декларативним.

Ось такі чотири треки, що стосуються незалежності та інституційної спроможності медійного регулятора тривають протягом останніх півтора року.

«Детектор медіа» звернувся до Олександра Бурмагіна по коментар, щоб уточнити деякі моменти з його виступу на конференції.

— Олександре, як зараз фінансується робота Нацради?

— Фінансування відбувається в межах бюджетних асигнувань, якщо говорити мовою законодавства. Нацрада відмовилася погоджувати бюджетну декларацію зараз, ми запропонували повернутися до відновлення гарантій Закону «Про медіа». Невдовзі відбудеться кілька зустрічей на рівні уряду з тими регуляторами, які мають проблеми з фінансуванням, зокрема й із Нацрадою.

Фінансування роботи медійного регулятора в цілому і те, як фінансується робота апарату та членів Нацради — це два окремих питання. Закон «Про медіа» передбачав певні гарантії для апарату і членів Нацради, але наразі це зупинили. Щодо апарату ситуація, можна сказати, більш-менш нормальна, їх фінансують як державних службовців згідно з загальним порядком. Після реформи, що відбулася в кінці 2023 року, державні службовці почали отримувати достатньо непогані зарплати, це вже не 10 тисяч грн, як було у 2020 році.

Олександр Бурмагін (фото: Суспільне)

Ситуація з фінансуванням роботи членів Нацради є інакшою. Коли зупинили Закон «Про медіа», припинило діяти будь-яке нормативне обґрунтування визначення обсягів зарплат для членів Нацради. В Законі «Про медіа» були визначені норми щодо окладів, але їх зупинили. Уряд у пожежному порядку вніс посадові оклади членів Нацради до Постанови Кабінету міністрів №304, визначивши для членів посадовий оклад, здається, в обсязі 20 тис. грн, а для голови Нацради — 21 тис. грн. Про цифри можна говорити окремо. Цілком імовірно, що ті гарантії, які визначені у Законі «Про медіа», у контексті війни є зависокими. Але ключове питання — у самому механізмі, згідно з яким роботу апарату та членів Нацради уряд визначає у ручному режимі. По суті, це важіль постійного можливого тиску на Нацраду. Ми пропонували зняти блокування всіх тих норм у Законі «Про медіа», яке запроваджено Законом «Про бюджет», і прописати на рівні закону окремі норми щодо фінансування Нацради під час воєнного стану.

Розумієте, зараз склалась абсурдна ситуація: я — член Нацради, куратор юридичного напряму, і мої підлеглі отримують удвічі більшу зарплату. Коли у тебе зарплата 500–800 євро чи доларів, і ти при цьому ухвалюєш рішення щодо конкурсів на мільйони гривень, це викликає у європейців здивування. При цьому тобі «навісили» статус ПЕПа (політично значущої особи. — «ДМ») і фінмоніторинг для всієї сім’ї, хоч твоя щомісячна зарплата — 500 доларів.

— Які аргументи висувають в уряді, відстоюючи ручний режим фінансування роботи апарату та членів Нацради? За вашими прогнозами, як може бути розв’язана ця проблема?

— Уряд керується лише міркуваннями економії, оскільки державний бюджет — єдине джерело фінансування ЗСУ. Щодо подальшого розвитку цієї ситуації — багато буде залежати від того, чим закінчиться зараз дискусія на рівні Кабміну. Якщо не буде знайдено компромісне рішення, Нацрада буде змушена працювати в тих умовах, які є. Побачимо, чи буде Єврокомісія включатися в цю ситуацію, адже ручний режим фінансування апарату та членів Нацради — це порушення і Директиви про аудіовізуальні медіапослуги, і Акта про свободу європейських медіа (European Media Freedom Act), який набуде чинності у серпні 2025 року. Стандарти ЄС вимагають, щоб медіарегулятор був відокремлений від уряду і в фінансовому плані, і у функціональному.

— Поясніть детальніше, які загрози для роботи Нацради несе Закон «Про правотворчу діяльність».

— Закон «Про правотворчу діяльність» ухвалено, але вирішили, що він набуде чинності через рік після закінчення воєнного стану. Цей закон передбачає повернення до Міністерства юстиції державної реєстрації підзаконних актів Нацради. Ми почали про це голосно говорити, оскільки, на нашу думку, відбувається системне обмеження незалежності медійного регулятора. Наразі ми працюємо як є, тобто ми не реєструємо акти в Мін’юсті, і ми їх розробили вже близько 30, у нас залишилися 3-4 нормативні акти, де ми імплементували все, що передбачено Законом «Про медіа». Всі ці нормативні акти визначають порядок проведення перевірок, порядок визначення штрафів або інших заходів реагування тощо. Без цих актів Нацрада не зможе виконувати 80% своїх повноважень. Коли і якщо Закон «Про правотворчу діяльність» запрацює, ми матимемо подавати всі свої підзаконні акти до Міністерства юстиції. Всі! Це може призвести до того, що протягом декількох місяців або навіть пів року Нацрада не зможе працювати.

Попередній досвід реєстрації актів у Мін’юсті свідчить про те, що це уповільнює, а інколи й унеможливлює роботу Нацради. Насправді коли готували Закон «Про медіа», в першій версії якого була така державна реєстрація, саме міжнародні експерти наголошували на тому, що це робить Нацраду фактично залежною від уряду. На їхню вимогу цю норму прибрали, а зараз, коли ухвалювали Закон «Про правотворчу діяльність», повернули.

— Хто саме ініціював законопроєкт «Про адміністративну процедуру», який також містить загрози для незалежної роботи Нацради?

— Фактично в нас почалася конкуренція євроінтеграційних процесів. Медійна реформа була вимогою ЄС, як і проведення адміністративної реформи. Закон «Про адміністративну процедуру» — це євроінтеграційний закон, який є осердям цієї адміністративної реформи. Він передбачає, що буде загальна нормативна рамка для всіх держорганів, яка стосуватиметься розгляду звернень громадян і юридичних осіб. Але річ у тім, що ця загальна рамка добре пристосовується до роботи органів виконавчої влади, але погано — до роботи регуляторів. Не тільки Нацрада, але й, наприклад, Нацбанк виступали проти зобов’язання працювати в межах цієї загальної рамки, оскільки це зламає логіку процесів і процедур, які застосовують незалежні органи, що не належать до структури виконавчої влади.

4 вересня цей законопроєкт розглядає профільний комітет перед другим читанням у сесійній залі. Попередньо на зустрічі нам обіцяли, що в Закон «Про медіа» не будуть включати поправки, згідно з якими в певних ситуаціях має застосовуватися Закон «Про адміністративну процедуру». Пізніше стане зрозуміло, чи вдалося нам переконати парламентарів.

— Хто саме виступає з ініціативою створення Кодексу про адміністративні проступки?

— З цією ідеєю щонайменше 2-3 роки носиться Міністерство юстиції. Проблема дійсно є, оскільки той Кодекс про адміністративні правопорушення, який ми маємо зараз, існує ще з радянських часів. Цей кодекс давно застарів і в багатьох моментах уже просто не працює. Замість нього, за ідеєю Мін’юсту, має прийти Кодекс про адміністративні проступки. Це потрібна реформа, але ми маємо серйозні зауваження. Зокрема, у Мін’юсті хочуть вирізати з Закону «Про медіа» всю частину, яка стосується заходів реагування на порушення, і перенести все це на рівень адміністративних проступків. У результаті Нацрада у певних питаннях муситиме керуватися не Законом «Про медіа», а цим новим кодексом. Це знову-таки поламає всю структуру медійної реформи, призведе до розбалансування медійного регулювання, тому ми не погодили проєкт кодексу. Якщо Нацрада не зможе ефективно реагувати на порушення у сфері медіа, це врешті-решт закінчиться тим, що гравці на медіаринку почнуть ігнорувати встановлені норми та правила. Проєкт цього кодексу проходив уже декілька кіл адміністративних узгоджень і щоразу повертався до нас на узгодження з цим підходом, проти якого ми виступаємо. Я так розумію, що в Мін’юсті не хочуть змінювати цей підхід.

— На підставі ваших слів можна зробити висновок, що звернення до західних партнерів було і залишається чи не найефективнішим механізмом захисту незалежності медійного регулятора. Чи ви згодні з цим?

— Мені здається, вони б мали відігравати більш активну роль. Ми б хотіли, щоб вони моніторили не лише те, що ухвалено, але й процес виконання реформ і законів. Що відбувається з медіареформою? Закон «Про медіа» ухвалили, а потім цеглинка за цеглинкою почали вибивати з-під медійного регулятора гарантії його незалежності. Я вважаю, в таких випадках Єврокомісія мала б втручатися як арбітр. Зараз, в умовах війни, Кабмін впливовий, він має забезпечувати функціонування країни та її виживання, але при цьому в уряді не хочуть чути якихось компромісних варіантів і просто діють так, як вважають за потрібне. А це може призвести до відкатів у проведенні реформ, зокрема й медійної.

Чільне фото: Олександр Бурмагін (фото: Суспільне)