Законодавчі підвалини існування must-carry

Україна зробила свій вибір на користь європейських цінностей і взяла на себе зобов'язання перед Радою Європи у сфері розбудови інформаційного суспільства. До важливих зобов'язань у цьому контексті належить забезпечення відповідності нової редакції Закону України «Про телебачення і радіомовлення» стандартам Ради Європи та рекомендаціям її експертів (Резолюція 1466 (2005) ПАРЄ «Про виконання обов’язків та зобов’язань Україною» від 5 жовтня 2005 р.).

Нова редакція Закону про телебачення і радіомовлення обговорюється експертним середовищем уже не один рік, і одним із найскладніших питань оновленої редакції документу, з точки зору досягнення балансу потреб суспільства та індустрії, виявилося визначення універсальної програмної послуги (must-carry*, УПП).

• Must-carry може бути визначено як обов’язок, що покладається державою на мережу оператора телекомунікацій розповсюджувати (тобто зробити доступним для своїх користувачів) певні радіо- та/або телевізійні канали. 

Незважаючи на конвергенцію та розвиток сучасних цифрових технологій, must-carry досі залишається широко використовуваним інструментом державної політики в країнах Європейського союзу. Правила встановлення must-carry підпадають під юрисдикцію нормативно-правової бази ЄС у галузі електронних комунікацій і постійно перебувають у полі зору та прискіпливої уваги.

Європейські стандарти щодо організації must-carry для цілей телерадіомовлення викладено в Директиві про універсальні послуги (Директива 2002/22/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 7 березня 2002 р. про універсальні послуги та права користувачів стосовно електронних мереж зв’язку і послуг), якою визначається, що держави-члени можуть установлювати зобов’язання з розповсюдження радіо- чи телевізійної трансляції для громадськості. Відповідно до Директиви держави-члени повинні мати законні повноваження встановлювати певні зобов’язання, в разі коли значна кількість кінцевих користувачів таких мереж використовує їх як основний засіб отримання каналів радіо- й телемовлення, та якщо вони є необхідними для досягнення суспільного інтересу. Правила must-carry повинні бути пропорційними, зрозумілими і підлягати періодичному перегляду.

Зобов’язання, накладені державою-членом, мають бути обґрунтованими, що означає, у разі необхідності, можливість ухвалення рішень щодо забезпечення пропорційної винагороди. Якщо на основі підрахунку собівартості національні регуляторні органи встановлюють, що на підприємство покладено несправедливий тягар, держави-члени, на вимогу призначеного підприємства, вирішують запровадити механізм компенсації визначеної собівартості на прозорих умовах з державних фондів та/або розділити собівартість зобов’язань щодо універсальної послуги між провайдерами електронних комунікаційних мереж та послуг. Відповідно до Директиви, «такі зобов’язання не розглядатимуться як антиконкурентні per se за умови, що їх застосовуватимуть прозорим, недискримінаційним і нейтральним чином з огляду на конкуренцію та вони не будуть обтяжливими більш ніж це необхідно для такої універсальної послуги, визначеної відповідною державою-членом».

Нормативно-правову базу регулювання must-carry у країнах ЄС доповнюють Рішення Європейського Суду щодо розгляду справ про порушення окремими країнами ЄС спеціальних положень Директиви. Останні справи пов'язані із заходами, вжитими Європейською Комісією проти Бельгії 2011 року (для ситуації у Брюссельському столичному регіоні, щодо калькуляції тарифів і «несправедливого тягаря») та проти Німеччини 2008 року (для ситуації у землі Нижня Саксонія, щодо принципу пропорційності).

Must-carry та must-offer у європейській практиці

Практику застосування правил must-carry для операторів, провайдерів телекомунікацій і телеканалів у Європі досліджував Жан-Франсуа Фурнемон (Furnémont), партнер-засновник Wagner-Hatfield, незалежної консалтингової фірми у державних справах, політики і регулювання, в травні 2015 року («Практичний досвід стосовно правил must-carry та must-offer для операторів кабельного ТБ і мовників»). Дослідження проводилося на замовлення Бюро представника ОБСЄ з питань свободи засобів масової інформації, для Уряду Колишньої Югославської Республіки Македонія.

У своєму огляді пан Фурнемон зазначив, що останнім часом дотримання балансу сил на аудіовізуальному ринку змінилося. Тому концепцію must-carry, яка раніше полягала в необхідності захисту мовників від зловживання ринковою владою провайдерами або операторами мереж, актуально розглядати разом із обов'язком must-offer*, що покладається на мовників. Це пов'язано з тим, що деякі з мовників виставляли такі обов'язкові умови для провайдерів, які неможливо було виконати.

• Must-offer — це дзеркальне відображення вимог must-carry: а саме зобов’язання мовника надати доступ операторові мережі платного ТБ до певних радіо- та/або телевізійних каналів, які оператор бажає розповсюджувати за допомогою своєї мережі. Як і положення must-carry, must-offer може (але не обов’язково) додатково визначати економічні умови, за яких надаватиметься доступ до каналу (безоплатно, з певною компенсацією тощо).

Для умов України до must-offer можна віднести вимогу чинного Закону України «Про телебачення і радіомовлення» (п. 9 ст. 39) про необов'язковість укладення угоди між провайдером та мовником на використання телепрограм, які входять до складу універсальної програмної послуги.

Однак в огляді пана Фурнемона зазначено, що «на відміну від must-carry питання must-offer не регулюється на рівні ЄС і залишається повністю в компетенції держав-членів, тому що це виходить за рамки нормативної бази в галузі електронних комунікацій, а також за рамки Директиви аудіовізуальних медіа-послуг (AVMSD)».

Пан Фурнемон з посиланням на доповідь Європейської аудіовізуальної обсерваторії узагальнив поточні вимоги щодо must-carry та must-offer у країнах ЄС. Результати наведено в таблиці:

Вимоги щодо must-carry і must-offer у країнах ЄС

Джерело даних: Фурнемон Ж.Ф. «Практичний досвід стосовно правил must-carry та must-offer для операторів кабельного ТБ і мовників»

Загалом, у 20 з 24 відібраних для звіту країн ЄС must-carry є поширеним правилом. У більшості випадків зиск від must-carry отримують суспільні мовники, основною метою діяльності яких є задоволення інформаційних потреб суспільства, а не отримання прибутку, на відміну від приватних мовників.

Для сприяння різноманітності пропозицій глядачеві в 13 країнах ЄС правилами must-carry передбачено можливість включення також і інших мовників. Трапляються навіть випадки включення до must-carry значної кількості закордонних каналів (Швейцарія), що пояснюється відсутністю в державі національних приватних мовників.

10 країн ЄС із наведених у звіті разом із must-carry застосовують обов’язок must-offer. Для країн Європи must-offer стає все більш поширеним поряд із must-carry.

Досвід східноєвропейських країн

За типом прийому телевізійного сигналу та кількістю населення найбільш подібною до України є Польща, де кабельним телебаченням охоплено близько 6 млн (40-45%) домогосподарств. Основним джерелом прийому сигналів телеканалів є ефірне ТБ (цифрове, оскільки Польща вчасно перейшла з аналога на цифру), кабель поступається, а IPTV поки розвинене слабо.

З 2011 року must-carry в Польщі включає в себе сім телеканалів: два загальнонаціональні телеканали суспільного мовника Telewizja Polska S.A. – TVP1 і TVP2, один регіональний телеканал суспільного мовлення (що також належить Telewizja Polska S.A.), а також чотири загальнонаціональні комерційні мовники, які в минулому володіли ліцензіями на аналогове ефірне мовлення: Polsat, TVN, TV4 і TV Puls. Нині в Польщі розглядається можливість внесення зміни до законодавства і скорочення кількості телеканалів, які включені до must-carry з семи до двох каналів суспільного мовлення TVP1 і TVP2.

Цікавим для України може бути й досвід Латвії. За словами директорки Латвійської асоціації електронних комунікацій Інеси Александрової, до складу must-carry Латвії включено п’ять телеканалів: два канали суспільного мовлення (LTV1 та LTV7) і три комерційних тематичного спрямування. Серед комерційних: RE TV – телеканал, створений регіональними телекомпаніями, Riga 24 – інформаційно-розважальний канал, Sportacentrs – телеканал, що транслює місцеві спортивні заходи.

У Латвії правило must-carry охоплює лише кабельні мережі й перший некодований мультиплекс ефірного цифрового мовлення. Оплата за розповсюдження в ефірі двох суспільних мовників здійснюється за рахунок державного бюджету. Решта три канали отримують своєрідну державну субсидію – через державне замовлення на створення певних передач. До DTH-платформи Viasat (оператор супутникового телебачення), який працює в Латвії, must-carry не застосовується.

За даними Латвійської асоціації електронних комунікацій, кабельне телебачення в Латвії охоплює близько 27% домогосподарств, без урахування користувачів послуг IPTV Lattelecom.

На думку Інес Александрової, суспільний інтерес для каналів must-carry Латвії визначається Національною стратегією розвитку ЗМІ. «Згідно з цим документом пріоритет у видачі ліцензій на мовлення отримують ті, хто транслює передачі переважно державною мовою та мають більшу частку власного продукту. Дуже важливою складовою вимог до телекомпанії є прозорість її власника», - зазначила вона.

Досвід європейських країн зі складною нормативно-правовою базою

Жан-Франсуа Фурнемон у своєму огляді, який ми цитували вище, наводить приклади регулювання must-carry та/або must-offer у кількох країнах зі складною нормативною базою регулювання. Серед них – дві країни з домінуванням кабельного типу прийому телебачення (Бельгія, Швейцарія) та дві – з наявністю вимог щодо must-carry та must-offer для громадських та інших мовників (Ісландія, Ірландія).

Узагальнення нормативної бази деяких країн ЄС

Джерело даних: Фурнемон Ж.Ф. «Практичний досвід стосовно правил must-carry та must-offer для операторів кабельного ТБ і мовників»

Європейський досвід демонструє різноманітність регуляторних підходів у визначенні must-carry. Головною є лише вимога їх відповідності критеріям і принципам, які встановлено Директивою про універсальні послуги. Далі ми проаналізуємо ці критерії на прикладі наведених в огляді пана Фурнемона країн.

1. Визначення суспільного інтересу

При визначенні суспільного інтересу має значення мета діяльності телекомпаній: must-carry завжди стосується громадських мовників. Якщо до must-carry включено приватних мовників, то «це повинно пояснюватись інтересами громадськості, при цьому вони повинні бути чітко обговорені», - зазначає у висновках до звіту пан Фурнемон.

Франкомовний регіон Бельгії

До must-carry входять громадські та місцеві мовники. Теоретично до must-carry можуть бути включені і приватні мовники, але за умови укладення ними з урядом конвенції, згідно з якою вони:
- приділятимуть частину ефірного часу культурній спадщині регіону;
- щодня виділятимуть певну частину ефірного часу для прем’єрних програм;
- щодня випускатимуть щонайменше один випуск новин;
- інвестуватимуть не менше 24% прибутку у виробництво місцевої аудіовізуальної продукції;
- колектив телекомпанії становитиме не більше 60 осіб.

Втім, з огляду на ці жорсткі вимоги, досі жоден приватний мовник не скористався такою нагодою.

Фламандський регіон Бельгії

Крім громадських і місцевих мовників, за рекомендацією регуляторного органу до must-carry можуть бути включені інші мовники за таких умов:
- трансляція повної новинної програми, яку випускає власна редакційна команда, що складається переважно з професійних журналістів;
- показ різноманітного та мультикультурного контенту (інформаційних і культурних програм), у тому числі певний відсоток (визначений урядом) програм голландською мовою;
- субтитрування певного відсотка (визначеного урядом) програм для осіб з вадами слуху.

Втім, досі жоден несуспільний мовник не увійшов до must-carry.

Швейцарія

До громадських мовників у складі must-carry додаються ліцензовані мовники, що уклали з урядом конвенцію, тобто місцеві мовники на відповідних територіях (по одному каналу на регіон), а також – у проводових мережах – закордонні мовники, «зважаючи на їхню освітню та культурну цінність і внесок у свободу думки».

Іноземні мовники в must-carry мають також відповідати низці умов:
- мовити однією з національних мов Швейцарії;
- приділяти значну увагу соціальному, політичному, економічному, культурному та освітньому аспектам;
- відводити значну частку ефірного часу під витвори кіномистецтва;
- виконувати просвітницьку місію;
- включати до структури мовлення програми для молоді, людей похилого віку та осіб із вадами органів сприйняття;
- регулярно транслювати передачі вітчизняного виробництва або присвячені Швейцарії.

У перелік must-carry для проводових мереж можна також додати канал за запитом відповідного мовника «на певний період» і «на певній території», якщо:
- програмна послуга значно впливає на виконання умов мандату згідно з Конституцією;
- мовлення виконується провайдером телекомунікаційних послуг за рахунок наявних потужностей та фінансів.

Ісландія

За даними пана Фурнемона, вимоги must-carry встановлює уряд країни. «Всі мовники, що підпадають під юрисдикцію Ісландії, за винятком телемагазинів, входять до переліку must-carry. Але, якщо кількість таких каналів займає більше третини потужностей мережі, пріоритет надається громадському мовленню та каналам із більшою аудиторією».

Ірландія

В Ірландії до must-carry входять два канали суспільного мовлення, суспільний телеканал, що мовить ірландською мовою, парламентський телеканал і канал ірландських фільмів. Також до must-carry включені два приватні мовники, що уклали угоду з регуляторним органом. Відповідно до цих угод приватні мовники зобов’язані:
«- висвітлювати події, що цікавлять і хвилюють суспільство, враховувати необхідність підтримання миру та порозуміння на всій території острова Ірландія; гарантувати, що контент каналів відображатиме різноманітні культурні аспекти населення острова Ірландія, та з повагою ставитись до тих аспектів, що відрізняють культуру острова, насамперед до ірландської мови;
- підтримувати демократичні цінності відповідно до Конституції, особливо право на свободу слова;
- визнавати необхідність інформування громадськості та розуміння цінностей і традицій інших країн, передусім інших країн-членів;
- включати до структури достатню кількість випусків новин та програм, присвячених поточним подіям».

2. Визначення значної кількості користувачів

Визначення мереж, котрих стосуватимуться вимоги must-carry, має ґрунтуватися на дотриманні вимоги Директиви про значну кількість кінцевих користувачів, що послуговуються цими мережами як основним засобом отримання каналів радіо- й телемовлення. На практиці національні критерії дотримання цього принципу Директиви можуть відрізнятися.

Франкомовний регіон Бельгії

Оператори кабельного ТБ були майже монополістами, але останнім часом ринок платного ТБ змінився за рахунок появи технології IPTV, тому наразі вимоги must-carry стосуються операторів проводових мереж (кабельних та IPTV). «Ця “більшість” визначається профільним органом влади (CSA), згідно з вимогами котрого must-carry стосується всіх мереж із ринковою часткою більшою за 25%. Щороку CSA оцінює поточну ситуацію на ринку й вирішує, які мережі виконуватимуть вимоги must-carry».

До ефірних частот must-carry не має відношення. До супутникових платформ вимоги теоретичні, з урахуванням гегемонії операторів кабельного ТБ та IPTV.

Фламандський регіон Бельгії

У Фламандському регіоні Бельгії вимоги must-carry обов’язкові для виконання мережами, «котрі є основним засобом отримання радіо- і телевізійних трансляцій для більшості кінцевих користувачів». «Ця “більшість” визначається кожні три роки урядом відповідно до рекомендацій регуляторного органу влади (VRM). Як і у Франкомовному регіоні, основним критерієм відбору є частка ринку мережі, що повинна бути більшою за 25%».

Швейцарія

Must-carry у Швейцарії для різних мереж відрізняються (проводових – кабельних і IPTV – та ефірних). «Вимоги до проводових мереж є більш жорсткими, а ось супутникових платформ must-carry взагалі не стосуються. Але вимоги must-carry є обов’язковими для кабельних мереж, котрі обслуговують щонайменше 100 домогосподарств».

Ісландія

В Ісландії вимоги must-carry стосуються всіх мереж, тому що «значна частина користувачів у країні чи певному регіоні використовує певні електронні комунікаційні мережі для доступу до телевізійних сигналів».

Ірландія

Кількість визначається урядом відповідно до рекомендацій регуляторного органу і стосується операторів мереж, котрі використовуються в якості основного способу отримання телевізійних програм.

3. Видатки на розповсюдження

Видатки на розповсюдження програм must-carry доволі часто регулюються повністю або частково. При регулюванні видатків на розповсюдження необхідно враховувати кількість телеканалів, що входять до переліку must-carry, та якість послуг. Жан-Франсуа Фурнемон радить уникати ризику виникнення фінансового тягаря, враховуючи, що такий тягар може бути перенесений на кінцевого споживача при збільшенні вартості послуг операторів телекомунікацій.

4. Обґрунтованість і пропорційність

Вимоги must-carry повинні бути обґрунтованими та пропорційними. У Швейцарії кількість каналів у переліку must-carry не має перевищувати 30. Ісландія обмежила кількість каналів must-carry через потужність мережі: «Якщо кількість каналів must-carry займає понад третину потужностей мережі, пріоритет надається громадському мовникові та каналам із більшою аудиторією».

Висновки

Загалом, європейська практика свідчить про те, що необачно буде враховувати думку представників лише одного сегменту телевізійного ринку: мовників чи провайдерів. Сьогодні деякі вітчизняні мовники, відчувши свою ринкову перевагу, хочуть відмовитися від втручання держави в їхні стосунки з операторами, провайдерами телекомунікацій. Інші мовники, навпаки, прагнуть потрапити до must-carry. Кабельники ж виступають за те, щоб must-carry не була надмірною. При цьому всі ці позиції завжди можуть змінитися відповідно до кон’юнктури ринку. У такому випадку універсальна програмна послуга в подальшому може стати постійним джерелом суперечок між мовниками, провайдерами і регулятором.

Враховуючи те, що кількість кабельних домогосподарств України не забезпечує доступом до сигналу телерадіокомпаній переважну більшість користувачів (лише близько 35%), з огляду на бурхливий розвиток новітніх технологій ОТТ й IPTV, найбільш збалансованою моделлю must-carry для України може вважатися включення до її складу лише суспільного, державного мовлення та телепрограм мовників, які фінансуються з бюджетів місцевих територіальних громад. Такий обов'язок варто встановити до всіх провайдерів, незалежно від технології розповсюдження.

Цифрові технології змінюють традиційний світ медіа, і головним у визначенні must-carry повинно стати не забезпечення ринкових ризиків окремих груп інформаційних суб'єктів, а саме захист інтересів держави і надання пріоритету суспільному інтересу.

Фото - www.mediatelecom.com.mx