22 березня 2005 року за ініціативою Центру Разумкова та Інституту Медіа Права відбулась фахова зустріч медіа-юристів для обговорення робочої редакції проекту змін до статті 7 Закону України “Про телебачення і радіомовлення”. Учасники зустрічі дійшли згоди, що метою обмежень, які встановлені статтею 7, є захист інтересів споживачів інформації від її одностороннього освітлення через належність значної кількості телерадіоорганізацій однім і тим же особам. Таким чином, це обмеження не пов’язане із захистом економічної конкуренції на рекламному ринку, а отже його не потрібно узгоджувати із антимонопольним законодавством. У продовження дискусії, що відбулася, хочемо навести деякі наші міркування щодо цього питання.

Проблема диверсифікації інформації, яка розповсюджується шляхом телерадіомовлення не є новою. Починаючи від першої редакції статті 7 вона вирішувалась за двома основними напрямами:

- обмеження кількості ліцензій на канали мовлення, які можуть бути надані одній юридичній особі – телерадіоорганізації;

- обмеження кількості телерадіоорганізацій, засновником яких може бути одна і та ж сама фізична особа (оскільки телерадіоорганізація – це юридична особа, яка має ліцензію на канал мовлення, фактично від початку йдеться саме про обмеження каналів мовлення, які можуть контролюватися таким чином).

Обмеження кількості ліцензій для засновників

Як у першій, так і в чинній редакціях (див. табл.1), сформульовані обмеження не дали бажаного результату. Окремі фізичні особи продовжують контролювати більше, ніж три канали мовлення, при цьому не порушуючи чинного законодавства. Теоретично, схема є достатньо простою: фізична особа створює декілька юридичних осіб, які в свою чергу виступають засновниками телерадіоорганізацій (так, як це показано на рис.1).

Рис. 1. Схема контролю над каналами мовлення



Таким чином, кожна юридична особа – засновник не перевищує встановлене обмеження: “його” телерадіоорганізація має ліцензії не більше ніж на два ТБ-канали або на три радіоканали у певному регіоні. Проте, первинний засновник – фізична особа може через них контролювати стільки каналів, скільки він здатний утримувати. На практиці, звичайно, схема дещо ускладнюється: з податкових та інших міркувань, фізична особа не завжди сама виступає первинним засновником, здебільшого вона робить це через близьких родичів, друзів, партнерів по бізнесу тощо. Крім того, телерадіоорганізації створюються переважно у формі господарських товариств, отже мають комбінацію декількох засновників (учасників) з числа цих контрольованих фізичних чи юридичних осіб.

Запропонований організаторами проект покликаний максимально ускладнити концентрацію контролю за кількома каналами мовлення в одних руках. Тому, цілком слушно, на наш погляд, проект нової редакції статті 7 починається з обмежень щодо заснування телерадіоорганізацій та контролю над ними. Ці обмеження мають бути сформульовані таким чином, щоб забезпечити можливість простежити весь ланцюжок заснування юридичних осіб від телерадіоорганізації до фізичних осіб та виключити можливість надмірної концентрації. З цієї точки зору, запропонована редакція є кроком вперед порівняно із чинною, завдяки розповсюдженню обмежень на пов’язаних осіб та інші способи контролю над телерадіоорганізаціями. Проте, учасники зустрічі дійшли згоди, що визначення понять пов’язана особа та контроль, які було розроблено за аналогією відповідно із податковим та антимонопольним законодавством, потребують доопрацювання. На жаль, неможливо виключити випадки контролю через осіб, які пов’язані із первинним засновником не родинними, фінансовими чи організаційними зв’язками, а, наприклад, взаєминами дружби, кохання, морального боргу і т.д. Разом з тим, такі зв’язки є менш міцними, а відповідно є значний ризик, що такі довірені особи порушать розпорядження фактичного засновника.

Обмеження кількості ліцензій для телерадіоорганізацій

Частина 2 статті 7 в редакції проекту містить обмеження кількості ліцензій на канали мовлення, які видаються одній телерадіоорганізації. На наш погляд, у запропонованій редакції воно є зайвим. Так, наприклад, виходячи з тексту проекту, фізичній особі заборонено здійснювати контроль над телерадіоорганізаціями, які у сукупності мають ліцензії більше ніж на 2 ТБ-канали. Отже, якщо фізична особа заснувала 1 телерадіоорганізацію, ця телерадіоорганізація може одержати ліцензії не більше ніж на 2 ТБ-канали, бо інакше її засновник порушить законодавство. А якщо фізична особа є засновником двох телерадіоорганізацій, то кожна з ним може одержати тільки одну ліцензію з тих же причин. Ну, а більше двох телерадіоорганізацій одна і та ж сама фізична особа заснувати взагалі не може. Таким чином, обмеження, встановлені для засновників, фактично створюють і обмеження для телерадіоорганізацій.

З іншого боку, застосовувати такі обмеження щодо телерадіоорганізацій набагато легше – їм просто не видадуть ліцензію на третій канал, а якщо і видадуть помилково – скасують. Що ж до засновників, то все набагато складніше. По-перше, виявлення всіх фізичних осіб, які є засновниками (учасниками) телерадіоорганізацій або здійснюють над ними контроль – це технічно досить складна задача, необхідно відстежити ці ланцюжки за державними реєстрами та розрахувати ступень контролю щодо кожної особи. По-друге, не зрозуміло – які санкції вживати, щоб припинити вже існуючі порушення. Наприклад, ми виявили, що пан(і) N через пов’язаних осіб є співзасновником трьох телерадіоорганізацій, кожна з яких має по дві ліцензії на ТБ-канали. Як його позбавити цих незаконних прав? Можна зобов’язати його продати “зайві” права, але як бути, якщо жодний покупець не виявить бажання їх придбати (теоретично, це можна забезпечити)? Можна передбачити примусову ліквідацію двох телерадіоорганізацій або анулювання чотирьох “зайвих” ліцензій, але як бути з іншими співзасновниками, які законодавство не порушують? Цей механізм має бути детально врегульований, можливо, за аналогією з антимонопольним законодавством, але з урахуванням особливостей галузі.

Особливості обмежень для загальнонаціональних каналів мовлення

Запропонована редакція статті 7 встановлює однакові обмеження для мовлення на загальнонаціональному рівні та на рівні адміністративно-територіальної одиниці. На наш погляд, така класифікація каналів не є оптимальною.

По-перше, з тексту проекту не зрозуміло, чи можна одержати 2 загальнонаціональні канали та ще по 2 канали на рівні кожної адміністративно-територіальної одиниці, чи ті телерадіоорганізації, які мають два загальнонаціональних канали, не можуть мати ще і регіональні.

По-друге, згідно з чинним законодавством, загальнонаціональним є канал мовлення, призначений для трансляції телерадіопрограм більш як на половину областей України. Таких каналів на сьогодні є лише три – УТ-1, “1+1” та “Інтер”. Якщо обмеження мають бути розповсюджені і на мережених мовників, таких як IСTV, “ТЕТ”, Новий канал та інші, які формально мають ліцензії на регіональні канали, але фактично як за територією поширення, так і за аудиторією охоплюють більше, ніж половину України (за даними на 23 березня 2005 року за територією поширення IСTV охоплює 62,23%, “ММЦ-СТБ” – 61,55%, Новий канал – 56,83%, “ТЕТ” – 52,87%, ТРК “Україна” – 51,16%), то треба змінювати визначення загальнонаціонального каналу. Наприклад, можна визнати ним сукупність технічних засобів із частотними присвоєннями, призначених для трансляції однієї і тієї ж самої інформації (тобто, якщо відмінності у змісті програми менше ніж 50%) на територію більш як на половини областей України.

По-третє, певні проблеми випливають і з терміну “адміністративно-територіальна одиниця”. Згідно із статтею 1 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, адміністративно-територіальна одиниця – це область, район, місто, район у місті, селище, село. Таким чином, одні телерадіоорганізації матимуть цілком законні ліцензії на два канали, які поширюються на територію всієї області, а інші не зможуть одержати третю ліцензію на канал, що поширюється на окремий район одного з міст цієї ж області. Це є невиправданим з точки зору інтересів суспільства.

Пропозиції до обговорення

З огляду на те, що метою обмеження, передбаченого статтею 7, є надання можливості глядачу одержувати диверсифіковану інформацію (тобто таку, яка надходить з різних джерел), немає істотного значення, є канал загальнонаціональним, регіональним чи місцевим. Нашим завданням є забезпечення такого стану, щоб в ідеалі жодний телерадіоприймач не сприймав більше ніж 2 ТБ-канали та 3 радіо-канали, які повністю або частково контролюються однією і тією ж особою.

Крім того, на наш погляд, немає істотного значення, як поширюється мовлення поза межами населених пунктів, оскільки більшість осіб перебуває там тимчасово і не одержує інформацію з телебачення та радіо. На сьогодні в законодавстві є тільки одне прийнятне визначення населених пунктів у Наказі Держнаглядохоронпраці від 01.10.1997 N 254 "Про затвердження Правил безпеки систем газопостачання України", згідно з яким населеними пунктами є міста, селища міського типу, населені пункти сільської місцевості. Це визначення можна дещо допрацювати в частині населених пунктів у сільській місцевості та включити до глосарію Закону України “Про телебачення та радіомовлення”.

Пропонуємо для обговорення наступну редакцію частини 1 статті 7:

“Жодна юридична або фізична особа не може бути прямо або через пов’язаних осіб засновником (учасником) або іншим чином здійснювати контроль над телерадіоорганізаціями, які у сукупності мають ліцензії більше ніж на 2 канали телебачення та 3 каналі радіомовлення, що поширюються на території одного і того ж самого населеного пункту. Допускається порушення цієї вимоги з технічних причин на сукупну територію не більше ніж _________ км2 (________% території, на яку видана відповідна ліцензія)”.

Як було зазначено вище, така редакція статті 7 потребує також додаткового визначення понять пов’язана особа та контроль над телерадіоорганізаціями, розробки механізму застосування цих обмежень, зокрема, розмежування компетенції Національної ради з питань телебачення і радіомовлення в Україні та Антимонопольного комітету України, визначення співвідношення встановлених обмежень та законодавства про економічну конкуренцію тощо. Таким чином, на наш погляд, на сьогодні поставлена проблема є далекою від остаточного вирішення та потребує комплексного врегулювання.

Табл. 1



Читайте також:

Запитання «Детектор медіа»: 1 вересня одразу на трьох каналах (ICTV, СТБ, Новий канал) йшла пряма трансляція подій із Нікополя навколо НФЗ. Як ви оцінюєте факт використання загальнонаціонального ефіру в приватних інтересах власника цих каналів?

Нікопольське телешоу Пінчука. Богословська стане груддю