Цього тижня стало відомо про заплановану реформу уряду, за якою Міністерство культури отримає також повноваження щодо європейської та, імовірно, євроатлантичної інтеграції. За даними "Дзеркала тижня", нове відомство матиме назву Міністерство євроінтеграції, культури та інформаційної політики.

Фахівців з питань ЄС та НАТО ця новина здивувала настільки, що більшість у неї спершу просто не повірила.

Однак кілька джерел "Європейської правди" підтвердили, що інформація є коректною. Такі плани справді є. Ба більше, вони попередньо узгоджені між Банковою та керівництвом уряду.

Ми не знаємо, хто саме став натхненником цієї реформи, але якщо вона буде проведена, це стане, напевно, найгіршим від 2014 року управлінським рішенням у сфері координації інтеграції України до ЄС та НАТО.

Партнери у Брюсселі офіційно не заперечуватимуть – вибір шляху до вступу лишається правом кожної столиці. Однак дружні до нас країни-члени навряд чи зрозуміють цей крок, зважаючи на те, що Україна просить їх ділитися успішними елементами свого руху до ЄС. Досвід держав, які вступили до Євросоюзу у хвилі великого розширення та після нього, доводить безпрецедентність такого рішення.

Ця стаття пояснює, чому обраний підхід є одним із найгірших можливих.

Дуже схоже, що це "неприродне злиття" має інші завдання (чи то кадрові, чи то політичні), які у керівництві держави планують вирішувати за рахунок пріоритетів вступу до ЄС та НАТО.

І лишається сподіватися, що пояснення та критика зможуть цьому запобігти.

Що планують змінити

Обриси реформи ще не остаточно узгоджені, тому наразі йдеться про попередні плани, підтверджують усі співрозмовники "Європейської правди"; про це ж згадується у публікації "Дзеркала тижня", з якої стало відомо про імовірні обриси реформи.

Утім, ці карколомні зміни у структурі уряду справді обговорювалися та були погоджені на політичному рівні. При цьому "євроінтеграційна реформа" не є самостійною, її планують у рамках значно ширшої урядової ротації, що змінить і кількість міністерств, і їхні повноваження. Одна з ідей – продемонструвати виборцям скорочення державного апарату, хоча не всюди реального скорочення вдасться досягти на практиці. Хоча є й інші двигуни змін – зважаючи на очікуваний перерозподіл фінансування, а також на те, що скорочення міністерств дозволить легко позбутися кількох міністрів, що стали "небажаними".

Утім, ця стаття досліджує лише один сектор реформи: те, як Україна координуватиме свою європейську та євроатлантичну інтеграцію.

У період, коли Україна проголосила курс на швидкий вступ до ЄС та НАТО, це є справді важливим.

На базі Мінкульту справді планують створити нове міністерство, але його основним функціоналом стане не культура, а питання вступу України до ЄС. Це підтверджує навіть нова назва органу: Міністерство євроінтеграції, культури та інформаційної політики. Дані джерел про те, чи увійде до повноважень оновленого міністерства також євроатлантична інтеграція, різняться. Схоже, що цей напрямок буде дещо перерозподілений.

Поширені побоювання про те, що куратором євроінтеграції стане чинний міністр культури Олександр Ткаченко (який не має досвіду у цій сфері), не мають підстав, підтверджують усі джерела ЄвроПравди.

У разі затвердження цієї структури новим міністром стане Ольга Стефанішина, яка збереже також посаду віцепрем’єрки. Подейкують, що перед нею у цьому разі поставлять задачу інтегрувати культурну дипломатію та подібні інструменти на користь просування України до членства в ЄС – хоча цей підхід видається дивним (про це детальніше – у наступному розділі).

Ольга Стефанішина у листуванні з ЄП відмовилася коментувати ідею про створення "Міністерства євроінтеграції та культури", хоча не стала і спростовувати те, що така можливість розглядається. Ба більше, з її коментаря випливає, що незалежно від реформи вона впевнена у збереженні віцепрем’єрської посади.

"Можу лише запевнити, що немає загрози моєму мандату як віцепрем'єрки, відповідальної за європейський і євроатлантичний напрямок, оскільки це зараз пріоритет для держави. Спроможність уряду має і буде лише посилюватися", – заявила вона, порадивши дочекатися офіційних повідомлень для детальнішої інформації.

Однак проблемою є те, що офіційне затвердження нової структури здатне запустити процеси, що завдадуть шкоди нашому рухові до ЄС.

Міністерство фінансів, культури, спорту

Чи потрібно Україні міністерство з питань євроінтеграції? Це питання не нове, і відповідь на нього не настільки однозначна, як може здаватися у пошуку "простих рішень". Ідея створення такого органу однозначно має переваги, але одночасно викликає також застереження, у тому числі від представників чинної влади.

Детальніше про це – далі у публікації, яка пропонує також варіанти вирішення цього завдання іншими державами, що вже стали членами ЄС. Але спершу варто розглянути саме той варіант, який зараз розглядають і нібито вже попередньо затвердили на Банковій як основний – зі створенням об’єднаного Міністерства євроінтеграції, культури та інформполітики.

Така схема євроінтеграції – унікальна, у жодній іншій державі, що йшла або йде до ЄС, такого симбіозу не було. Україна, звісно, відома тим, що винаходить свій шлях, але запропоноване об’єднання з Мінкультом є справді неприродним.

А розповідь про те, що "культурна дипломатія дозволить просувати інтереси України на шляху до вступу", яка нібито звучала як аргумент за Мін'єврокульт – це просто неправда, бо перед міністерством (чи іншим органом), що координуватиме просування України на шляху до ЄС та НАТО, стоять зовсім інші завдання.

На прикладі ЄС це показати найпростіше.

Україна публічно ставить перед собою задачу якомога швидше, вже у 2023 році, розпочати переговори про членство в Євросоюзі. Попри те, що цей процес формально зветься "переговорами", його суть полягає в іншому: Україна має запровадити у своє законодавство усі норми спільного права ЄС (так званого EU acquis) і довести Єврокомісії під час раундів переговорів, що наше законодавство справді відповідає європейському та застосовується саме у той спосіб, як і в Євросоюзі.

Це – принципово інший виклик, ніж ми мали під час виконання Угоди про асоціацію: там у багатьох випадках була можлива "приблизна" адаптація норм, якщо була змога довести Євросоюзу, що та чи інша деталь acquis до нас не дотична, оскільки ми не члени ЄС. Нині цей аргумент буде позбавлений сенсу та змісту.

Крім того, право ЄС – "живе", законодавчі акти та регуляції постійно змінюються. Через це деякі вимоги Угоди про асоціацію Україна вже не має виконувати, бо це позбавлено сенсу – ті законодавчі акти, що перераховані в тексті УА, втратили чинність або принципово змінилися. Тобто з плином часу кількість релевантних вимог УА ставала меншою. Та коли йдеться про наш вступ до ЄС, ситуація є принципово іншою: країні-кандидату доводиться "наздоганяти" зміни acquis. Ухвалили якийсь регламент, а відтоді країни ЄС його змінили? Що ж, ухвалюйте ще раз, урахувавши зміни.

Через це набагато "вигідніше", у плані обсягу роботи, виконати адаптацію EU acquis якнайшвидше.

По-перше, це доведе державам ЄС, що Україна здатна втілювати європейські регуляції, має інституційну спроможність для цього (а такі сумніви постійно лунають і є однією з політичних перепон для вступу). По-друге, це може пришвидшити власне сам вступ до ЄС, після якого Україна братиме участь в ухваленні норм EU acquis і зможе вплинути на їхній зміст (бо зараз у нас немає іншого варіанта, аніж запроваджувати те, що розробили та ухвалили інші держави).

Нескладно здогадатися, що саме така адаптація, особливо швидка, буде непростим, часто навіть конфліктним завданням, що потребуватиме долати бізнес-лобі, опір старої бюрократії у секторальних міністерствах тощо. Через це пройшли усі держави, що рухалися до вступу у Євросоюз, і з часом (та зі збільшенням обсягу права ЄС) шлях ставав дедалі довшим.

Досвід наших попередників, що вступили до ЄС за останні 20 років, свідчить, що без координаційної структури тут ніяк. Міністерство євроінтеграції – один із можливих варіантів такої координації.

Але до чого тут Міністерство культури? Як "культурна дипломатія" допоможе змінити техрегламенти і звіряти закони з правом ЄС? Через це серед незалежних експертів немає жодного голосу на користь створення "Мін'єврокульту". Це – неприродне об’єднання. Його наслідком буде те, що частина часового ресурсу міністра / віцепрем’єра (або віцепрем’єрки, байдуже, хто обійме цю посаду) доведеться забрати від питань вступу до ЄС.

Ще більш безглуздим є об’єднання Мінкульту з питаннями вступу до НАТО. Ви всерйоз плануєте їхати на саміт у Вільнюсі наступного року з ідеєю про пришвидшений вступ і поясненням, що адаптацію стандартів ми проведемо згодом, "ось у нас є Мінкульт з чудовим міністром"? Тут коментарі зайві.

Та пояснити це рішення можна, якщо відкласти в бік логіку і повернутися до політичних реалій.

Не секрет, що реальна причина "злиття" – це бажання прибрати Ткаченка з посади міністра культури.

І, напевно, розробники реформи шукали "найбільш наближену" до їхньої сферу, щоби "укрупнення" Мінкульту було більш природним. Але спроба виявилася хибною, бо ідеологи цієї зміни керувалися стереотипами, що не пов’язані з реальністю.

На жаль, в Україні досі популярна думка, що євроінтеграція – це міжнародна діяльність, хоча це значною мірою вже не так. Звісно, переговори з ЄС та країнами-членами лишаються складовою цього процесу, однак коли йдеться про координацію вступу до ЄС (а це – головне завдання для віцепрем’єрки, Урядового офісу або нового органу, хай яку назву він матиме), то це – виключно внутрішнє питання.

"Міністерство євроінтеграції та культури" звучить ще більш алогічно, ніж "Міністерство закордонних справ та культури" (це ж культурна дипломатія, то може так об’єднати?), або "Міністерство фінансів та культури" (культура ж допомагає залучати донорські кошти!), або "Міністерство економіки та культури" (культурна індустрія – це ж частина економіки!). Але ці креативні ідеї навряд чи будуть затверджені навіть попередньо. Їхня безглуздість зрозуміла.

Тому владі треба відмовитися і від нинішньої ідеї та припинити вирішувати політичне завдання ціною обтяження руху України до НАТО та ЄС.

То чи потрібне міністерство євроінтеграції?

Варто додати, що навіть на Банковій зараз не поспішають говорити про однозначний вибір на користь "Мін'єврокульту".

Дипрадник президента з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, заступник глави ОПУ Ігор Жовква каже, що рішення буде зваженим, і наголошує, що й чинна структура уряду без окремого міністерства євроінтеграції може бути одним із варіантів. "Коли будуть ухвалювати рішення, очевидно, буде враховане і те, що нинішня структура координації показала свою ефективність: ми ж отримали статус кандидата, ми якісно заповнили опитувальник Єврокомісії. А Урядовий офіс та віцепрем'єр вже мають право подавати проєкти актів на розгляд КМУ, чого тривалий час не було", – заявив Жовква "Європейській правді".

Та якщо ідея про об’єднання з Мінкультом є категорично хибною, бо означатиме розпорошення зусиль перших осіб відомства, яким доведеться хоча б іноді відволікатися на зовсім сторонні питання – сама по собі ідея створення міністерства має право на існування.

У практиці ЄС та держав, які до нього вступили за останні десятиріччя, завжди був наявний координаційний механізм (бо без нього право ЄС не впровадити і переговори не провести), однак моделі цього механізму різнилися одна від одної. У тому числі з політичних міркувань. У президентських та парламентських державах, у державах з монобільшістю та з коаліцією найефективніші механізми є відмінними, і це нормально.

Понад те, були також моделі, у яких переговорами про вступ займалося інше міністерство. Звісно, ніколи це не було міністерство культури чи щось геть відірване від переговорів із ЄС. Була практика делегування цих повноважень МЗС (таку схему, до слова, втілює Молдова, і там міністр закордонних справ та євроінтеграції історично є другою людиною в уряді та часто стає в.о. прем’єра) або до міністерства економіки/торгівлі (що є найбільш логічним, бо більшість регуляцій ЄС стосуються саме економіки).

Низка країн (наприклад, наша сусідка Румунія) мали під час переговорів про вступ окреме міністерство євроінтеграції.

Але досвід і одних, і других довів, що міністерство не може самостійно координувати цей процес у системі, де всі міністри мають рівні повноваження. Має бути як мінімум додатковий координаційний дорадчий орган, як-от постійно діючий урядовий комітет, що уповноважений "давати по шапці" іншим міністрам і вимагати від них тих чи інших рішень для руху України до ЄС.

Є, утім, варіант, за якого міністр з питань євроінтеграції отримує виняткові повноваження, право ветувати урядові рішення тощо. Але українська влада має вирішити, чи готова вона до такої карколомної реформи (та чи сумісна вона з українською Конституцією).

Між тим найпоширенішим серед минулих кандидатів, а тепер членів ЄС був варіант, коли координацію здійснював окремий орган у статусі, відмінному від міністерства – чи урядовий комітет, чи агенція, чи щось інше. Такий собі аналог вже існуючого в Україні Урядового офісу з питань євроінтеграції, про що доречно згадав Ігор Жовква.

Звісно, це не означає, що зміни точно будуть зайвими. У чинній структурі теж є проблеми, які можна вирішити створенням міністерства євроінтеграції. І аргумент, що "зараз війна, не можна створювати нових органів", не є переконливим.

Якщо вступ до ЄС та НАТО є пріоритетом у реальності, а не на папері, то треба не скорочувати, а набирати фахівців.

З нинішнім штатом Урядового офісу, де працює, напевно, до 40 людей, проводити переговори про вступ і координувати нормотворчу роботу буде у принципі неможливо, їх має бути у рази більше. Незалежно від того, чи буде створене міністерство євроінтеграції чи обрана інша модель, Україна має інвестувати у пошук людей, що опікуватимуться цим питанням, причому забезпечивши для них високі зарплатні (можливо, із залученням донорських коштів), щоби залучити на держслужбу найкращих фахівців, що навчалися у Коледжі Європи у Брюгге та Натоліні та пішли працювати у приватний сектор.

Бо "дешеві" переговірники про вступ до ЄС дадуть відповідний результат.

Також створення міністерства може допомогти вирішити проблему з конкурсними призначеннями.

Зараз усіх посадовців, аж до голови Урядового офісу (до речі, посада зараз вакантна!), треба набирати за конкурсом. А це, наприклад, створює небезпеку перемоги фахівців, що заплямували себе співпрацею з росіянами – конкретні приклади відомі. Натомість у міністерстві якнайменше політичні посади (заступників міністра) можна обирати так, щоби створити командну гру з міністром.

Словом, опції ефективної координації вступу до ЄС існують, треба лише обрати. Але створення "Мін'єврокульту" до таких опцій не належить.

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"

Фото: Alex Mihis/Flickr