Ціна компромісу
Закон «Про доступ до публічної інформації», ухвалений у парламенті 13 січня цього року, влада піарить як її величезний здобуток. Тому варто нагадати: проект цього закону був розроблений активістами громадських організацій три роки тому. А ухвалення його саме тепер викликане, очевидно, необхідністю відзвітувати перед європейськими чиновниками про «прогрес у демократії».
Ще в листопаді минулого року депутати Партії регіонів робили все можливе, аби уникнути голосування за цей закон. Усупереч Регламенту Верховної Ради було зареєстровано альтернативний законопроект, яким вносилися зміни до чинного з 1992 року Закону «Про інформацію». Частина запропонованих норм була «запозичена» з законопроекту «Про доступ до публічної інформації». Інша частина (так би мовити, «від себе») експертне середовище вжахнула. Народний депутат Андрій Шевченко як автор законопроекту «Про доступ до публічної інформації» запропонував авторам законопроекту від ПР розпочати переговори для узгодження позицій та спільного голосування за два законопроекти. 13 січня обидва документи, незважаючи на спротив комуністів, стали законами і чекають на підпис президента.
Проект Андрія Шевченка «Про доступ до публічної інформації» змін майже не зазнав. Фактично було вилучено розділ про контроль уповноваженого Верховної Ради з прав людини за реалізацією прав на доступ до публічної інформації. Це не відповідає практиці європейських країн, де є навіть окремий омбудсмен, який захищає право громадян на інформацію, але в українських реаліях небажання уповноваженого брати на себе додатковий клопіт зрозуміле. Альтернативний законопроект зазнав істотних змін, і тепер його автор Олена Бондаренко подає це як значне поліпшення у сфері захисту прав журналістів. Як юрист-практик скажу: позитиву в новій редакції закону «Про інформацію» - кіт наплакав, а загроза виплачувати моральну компенсацію за критику якогось посадовця чи політика - стовідсоткова. Тож чи не завелика ціна компромісу? Адже доступ до інформації став лише можливим, а от погіршення судової практики - гарантованим.
Спочатку щодо Закону «Про доступ до публічної інформації». Згідно зі статтею 34 Конституції України, будь-яка особа має вільний доступ до інформації, тобто право збирати, зберігати, використовувати та поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Відповідно до рішення Конституційного суду від 1?грудня 2004?року №18-рп (справа про охоронюваний законом інтерес), якщо в якоїсь особи є право, то в іншої виникає обов'язок. За старим Законом «Про інформацію» обов'язок надавати інформацію був лише в органів державної влади і місцевого самоврядування. Тому одне з головних досягнень Закону «Про доступ до публічної інформації» - істотне розширення кола осіб, які мають обов'язок надавати інформацію. Крім органів державної влади і місцевого самоврядування, до розпорядників публічної інформації відносяться й інші державні органи (прокуратура, суд, ЦВК тощо), органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання. Також це юридичні особи, що фінансуються з державного (державні підприємства, агентства тощо), місцевих бюджетів (комунальні підприємства), бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів. Інформацію, пов'язану з виконанням їхніх обов'язків, зобов'язані надавати також особи, які виконують згідно із законом делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень (наприклад БТІ - стосовно реєстрації нерухомості, обленерго - стосовно накладення штрафів) чи згідно з договором - надання освітніх, оздоровчих, соціальних чи інших державних послуг. Інформацію щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них повинні зробити публічною суб'єкти господарювання, що займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями. Зобов'язані оприлюднювати та надавати за запитами інформацію в порядку, передбаченому цим законом,будь-які суб'єкти господарювання, які володіють:
1) інформацією про стан довкілля;
2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту;
3)інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян;
4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно значущою інформацією).
Питання строків надання інформації за запитами викликало найбільшу дискусію серед урядовців. Розробники законопроекту взяли за основу досвід Естонії. Згідно з аналогічним законом цієї країни строк надання інформації - п'ять днів, якщо така інформація не може бути надана негайно. Насамперед - це показник ефективності та прозорості влади. Якщо влада має узгоджені бази даних, вся інформація зберігається в електронному вигляді, а вся публічна інформація є на сайтах цих органів, то для надання будь-якої інформації достатньо кількох хвилин. Вважаємо, що це саме той шлях, який потрібен і можливий для України. Експерти Ради Європи, котрі здійснювали міжнародну експертизу законопроекту, також зазначили, що ці терміни відповідають європейській практиці.
Отже, Законом «Про доступ до публічної інформації» встановлено чотири види строків:
1 - негайно оприлюднюється будь-яка інформація про факти, що загрожують життю, здоров'ю або/та майну осіб, та про заходи, які застосовуються у зв'язку із цим (стаття 15 закону);
2 - не пізніше ніж через 48 годин з дня отримання запиту, якщо він стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян. Клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим (пункт 2, 3 статті 20 закону);
3 - не пізніше ніж через п'ять робочих днів з дня отримання запиту щодо надання будь-якої публічної інформації (пункт 1 статті 20 закону);
4 - до 20 робочих днів, якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або вимагає пошуку інформації серед значної кількості даних (з обґрунтуванням збільшення такого строку). Про подовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше ніж через п'ять робочих днів з дня отримання запиту (пункт 4 статті 20 закону).
До європейської практики також відноситься норма про надання інформації на запит безоплатно, але в разі необхідності виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок запитувач зобов'язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк.
Запит може бути усним, письмовим чи в іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) - на вибір запитувача, без пояснення причини подання запиту і незалежно від того, стосується ця інформація запитувача особисто чи ні. Запит може бути індивідуальний і колективний.
Рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Варто зазначити, що суд такі справи розглядає за нормами Кодексу адміністративного судочинства, а це означає, що саме розпорядник інформації повинен доводити правомірність своїх дій, а не скаржник, від якого вимагається лише наведення доказів звернення із запитом або відсутності оприлюднення інформації розпорядником.
Найбільше питань у судовій практиці завжди виникає стосовно конфіденційності інформації та її суспільної важливості. Тут усе залежить від багатьох нюансів, але принаймні декларації про доходи осіб і членів їхніх сімей, які претендують чи обіймають виборну посаду в органах влади; обіймають посаду державного службовця, службовця органу місцевого самоврядування першої або другої категорії, не відносяться до конфіденційної інформації. Також не може бути обмежено доступ до інформації про розпоряджання бюджетними коштами, володіння, користування чи розпоряджання державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів; про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.
Приємним бонусом для журналістів стало внесення доповнень до статті 13 Закону України «Про авторське право і суміжні права». Ця стаття регулює питання погодження тексту інтерв'ю з особою, яка давала інтерв'ю. На практиці це положення викликало чимало непорозумінь, коли посадова особа, відповівши на запитання журналістів стосовно своєї діяльності, потім наполягала на погодженні тексту, викреслюючи найцікавіші для громадськості свої слова. Тепер внесено ясність: зазначені положення не поширюються на випадки оприлюднення чи надання інформації на підставі Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Якою ж виявилася ціна компромісу? У чому небезпеки оновленого Закону «Про інформацію»? Ложкою меду в бочці дьогтю є приведення старого закону у відповідність до Закону «Про доступ до публічної інформації», а також перенесення норм про права журналістів зі спеціального Закону «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», що тепер усуває питання про поширення цих прав на журналістів теле-, радіокомпаній, онлайн-медіа, інформаційних агентств. Автор законопроекту вказує на спрощення процедури акредитації журналістів, але істотних відмінностей між запропонованим порядком і раніше діючим відповідно до Закону «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування у засобах масової інформації» знайти не вдалося. Крім того, на практиці виникатимуть питання стосовно документів, які б »засвідчували професійну належність» до журналістів особи, яка бажає отримати акредитацію при органах державної влади. Раніше закон чітко встановлював, що такими документами є посвідчення члена професійних об'єднань журналістів, посвідчення, видане засобом масової інформації, диплом про журналістську освіту. Навіть при такому чіткому переліку деякі працівники прес-служб вимагали від журналістів надавати свої вже опубліковані матеріали, висували інші вимоги. Оскарження таких неправомірних дій також було передбачене законом, але на практиці судова тяганина тривала до двох років. Безумовним плюсом оновленого Закону «Про інформацію» є скасування обов'язкової акредитації в МЗС іноземних журналістів. Для роботи в Україні їм потрібно буде знати внутрішні процедури акредитації та права журналістів, а також мати документи, які б засвідчували їхню професійну належність.
Тепер про бочку дьогтю, яку «викотив» Закон «Про інформацію». На нашу думку, це стаття 30 закону - «звільнення від відповідальності». Зі старого закону залишено норму про те, що ніхто не може бути притягнутий до відповідальності за висловлення оціночних суджень. Водночас внесено зміни, якими передбачено відповідальність за висловлення оціночних суджень, а саме: якщо особа вважає, що оціночні судження або думки принижують її гідність, честь чи ділову репутацію, а також ущемляють інші особисті немайнові права, вона вправі скористатися наданим їй законодавством правом на відповідь, а також на власне тлумачення справи в тому самому засобі масової інформації з метою обґрунтування безпідставності поширених суджень, надавши їм іншу оцінку. Більше того, якщо суб'єктивну думку висловлено в брутальній, принизливій чи непристойній формі, що принижує гідність, честь чи ділову репутацію, на особу, яка таким чином і в такий спосіб висловила думку або оцінку, може бути покладено обов'язок компенсувати завдану моральну шкоду.
Ці норми точно викличуть захоплення в сановних позивачів, які становлять більш як 60% усіх, хто подає позови до медіа, і суддів, які зі своїм радянським менталітетом не можуть примиритися з європейським підходом стосовно того, що судження можуть шокувати, ображати, бентежити. «Суд вважає, що публікації містили критику двох політиків, яка була викладена жорсткою, полемічною, саркастичною мовою. Немає сумніву, що для позивачів вони були образливими і навіть шокуючими. Проте обираючи свою професію, вони залишили себе відкритими для суворої критики і пильного нагляду; це той тягар, який політики мають прийняти в демократичному суспільстві» - це цитата з рішення Європейського суду з прав людини у справі «Українська прес-група проти України», винесеного в березні 2005 року. У цьому рішенні було визнано, що суди України, не розрізнивши фактів та оціночних суджень, поклали на відповідача (газету «День») відповідальність саме за судження, які позивачі - політики Вітренко і Симоненко - вважали такими, що принижують їхню честь, гідність та ділову репутацію. За це порушення з державного бюджету України було виплачено понад 34 тисяч євро на користь газети «День», а українська судова практика зазнала суттєвих змін на краще. Тепер же українське законодавство прямо передбачає відповідальність за критичні судження. Адже будь-якій людині, не кажучи вже про можновладців, критика неприємна, а отже, такі неприємні судження відтепер вважатимуться безпідставними, брутальними та принизливими. Наприклад, російські суди судження лідера громадської організації - «він не має ні сорому, ні совісті» - на адресу губернатора визнали брутальним і принизливим.
Жодного застереження стосовно того, що політики мають бути терпимішими до критики, як того знову ж таки вимагає практика Європейського суду, новий Закон «Про інформацію» не містить. Посадові і службові особи не позбавляються права на захист честі, гідності та ділової репутації в суді, а також компенсації на їхню користь за моральну шкоду. Як показує аналіз судової практики, саме посадовці є найчисельнішою когортою позивачів (понад 60%) і найбільш морально ранимою, оскільки, на відміну від пересічних громадян (14% позивачів), вимагають за моральну шкоду не 1700 грн. компенсації, а щонайменше 200?тис. грн., а то й мільйонні суми. Тепер суди матимуть усі підстави йти їм назустріч. А правозахисникам доведеться починати все спочатку, тобто знову долати шлях оскаржень, який ми вже проходили з 1998 по 2005 роки.
І наостанок - кілька цитат з рішень Європейського суду з прав людини, який визнав, що політики і посадовці мають бути терпимі бодай до таких суджень:
- опортуніст низького ґатунку, аморальний, позбавлений гідності;
- позиції, подібні до нацистських;
- ідіот, не фашист;
- міністр має фашистське минуле;
- губернатор не має ні сорому, ні совісті;
- безглуздий і блазенський кандидат;
- технічний кандидат, гучномовець, страшилка.
