реформи в Україні (за станом на 4 листопада 2004р.) Харківська правозахисна група ще весною цього року випустила книгу „Конституційна реформа: експертний аналіз”. Тоді ж провела громадські слухання з приводу реформи – ще до того, як вона не була проголосована у ВР в квітні. Євген Захаров, керівник ХПУ, в коментарі „ТК” зазначив, що, на їхню думку, проект 4180 не відповідає цілому ряду вимог, а приймати його між першим та другим туром президентських виборів, під тиском „революційної доцільності” – це нонсенс.

Подаємо текст Коментаря повністю. Політична реформа за станом на 4 листопада 2004 р. репрезентована, в юридичному сенсі, законопроектом № 4180 про внесення змін до Конституції України в остаточній редакції Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України по опрацюванню проектів законів України про внесення змін до Консти-туції України від 21.06.2004.

Проект пройшов необхідну процедуру розгляду у Конституційному Суді України й одержав відповідну санкцію Суду стосовно можливості його внесення на голосування до Верховної Ради України.

Законопроект № 4180 є суттєво відмінним від законопроекту № 4105 в тому вигляді, який був свого часу проголосований у Верховній Раді України і не отримав необхідної кваліфікованої (300) більшості голосів. Водночас законопро-ект № 4180 є нині суттєво відмінним від законопроекту з тим самим номером, який був предметом розгляду у Венеціанській Комісії в грудні 2003 р. в якості „третього законопроекту”.

Як відомо, у своєму висновку від 12-13 грудня 2003 р. Венеціанська Комі-сія зазначила, що „проект закону про внесення змін № 4180 є ідентичним проек-ту закону про внесення змін № 4105, крім перехідних положень стосовно визна-чення строків виборів та введення в силу конституційної реформи” (пункт 88). Тепер про ідентичність говорити не доводиться.

В теперішньому оновленому вигляді законопроект № 4180 є суттєво від-мінним від своїх попередників (№ 4105, перша версія № 4180), оскільки в ньому передбачається обрання Президента України на всенародних виборах. Проект же, який розглядався Венеціанською Комісією в грудні 2003 р., передбачав об-рання Президента України парламентом – Верховною Радою України.

Загалом, оновлений законопроект № 4180 є значно менш радикальним проектом змін по відношенню до існуючого тексту Конституції України, ніж його згадувані попередники. Проте, навіть в оновленому вигляді він, на нашу думку, не сприяє позитивним змінам в політичній та конституційній системі Української держави.

Як і його невдалі „предтечі”, законопроект передбачає обрання народних депутатів України на суто пропорційній основі. В цьому відношенні він – тепер вже на вищому конституційному рівні – закріплює ту саму процедуру виборів, яка вже є передбаченою поточним законодавством. Проте, на наш погляд, ви-бори депутатів парламенту на суто пропорційній основі є вочевидь скороспілою і недостатньо виваженою теоретично й практично спробою поліпшення україн-ського конституційного і, зокрема, виборчого, законодавства.

Як результат і елемент добре відомого політичного компромісу, пропор-ційна система виборів в український парламент поки що існує на рівні ординар-ного закону. Було б доцільно випробувати цю нову для України систему виборів до Верховної Ради спочатку на практиці, і вже потім, в залежності від результа-тів такого випробування, вирішувати питання про те, чи необхідно фіксувати пропорційну систему виборів вже й на конституційному рівні. Поки що виходить так, що розігріті політичною боротьбою й через це просякнуті реформаторськи-ми ідеями депутати намагаються змінити конституційний текст на користь схе-ми, яка поки що жодним чином не зарекомендувала себе позитивно на практиці. В конституційному сенсі це виглядає, м’яко кажучи, неоптимальним. В політич-ному – свідчить про юридичну неврівноваженість та невиправданий поспіх.

Законопроект №4180 запроваджує також можливість (а фактично – необ-хідність) поєднання депутатського мандата із статусом членів Кабінету Міністрів України. В своїх попередніх коментарях стосовно інших реформаторських почи-нань такого ж роду ми вже говорили про те, що даний порядок фактично і фор-мально-юридично підриває положення чинної Конституції України: „Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову” (стаття 6 Конституції України).

Очевидно, що надаючи свій дозвіл на реформу, Конституційний Суд вкот-ре керувався не стільки юридичними й правовими, скільки ситуативно-політичними настановами й чинниками. Спеціальна норма про поділ влад в Конституції є (має бути!) не декларацією про наміри, а жорсткою юридичною конструкцією, захищеною проти змін особливим порядком внесення змін й по-правок у перший розділ Конституції України.

Сучасний конституціоналізм може вимагати більшого або меншого напо-лягання на поділі влад. Але якщо поділ влад задекларовано в якості окремого принципу (наріжного каменю) діючої Конституції, то цим не можна нехтувати. Як ідея в українському конституціоналізмі поділ влад існує від часів Конституції Пи-липа Орлика. Він був присутнім в Конституції УНР 1918 р. й становить суттєвий елемент української конституційної традиції. В законопроекті ж № 4180 конкрет-на норма-принцип про поділ влад вочевидь ігнорується. Якщо політичну рефор-му в її нинішньому вигляді буде запроваджено, це означатиме, що Конституція України стала ще більш демагогічною й формальною стосовно своїх найбільш важливих, ключових положень. До фіктивних, реально не захищених судовою процедурою соціально-економічних прав громадян відтепер додасться ще й ключовий принцип...

Законопроект № 4180 збільшує також строк повноважень Верховної Ради України до п’яти років. Ця норма не є принциповою, а тому вочевидь не може служити достатнім аргументом для порушення конституційної цілісності. Зако-нопроект встановлює також радикальні вимоги щодо несумісності депутатського мандата парламентарія з іншими забороненими Конституцією видами діяльнос-ті. Відтак, невиконання вимог щодо несумісності робиться підставою для швид-кого, на нашу думку, надміру радикального припинення депутатських повнова-жень.

Крім того, законопроект № 4180 запроваджує правило щодо позбавлення парламентарія депутатського мандата у випадку „невходження народного депу-тата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політич-них партій), або виходу (виключення) народного депутата України із складу такої фракції”.

Оскільки законопроект не подає вичерпного переліку підстав, за якими народний депутат може бути виключений із складу фракції, це означає, що доля депутата опиняється в цілковитій залежності від позиції та волі керівної ланки фракції (фактично – партійної верхівки). Зрозуміло, що в реальних обставинах часу та місця це означатиме майже повну нівеляцію оригінальності, неповтор-ності політичної позиції народних депутатів, впроваджує партійний контроль над їхніми думками, словами та вчинками, де-факто перетворює кожного з них на голосуючий автомат. На нашу думку, в цьому також проявляється якийсь цілком невиправданий, примітивний, в політичному та юридичному сенсі, обскуранти-стський „арифметизм” парламентських дій.

Люди (отже, й депутати) – складні політичні створіння, їм психологічно притаманно „не погоджуватися”, в своїх висновках та рішеннях вони можуть ке-руватися не тільки простим політичним розрахунком, „плюсами” та „мінусами” на терезах очевидності, але й тонкою інтуїцією, певними прозріннями, політичною підсвідомістю тощо. Проте нічого такого не хоче знати й помічати пропонований модернізаторами законопроект. Можна навіть сказати, що в частині визначення засад партійно-депутатської дисципліни й фракційної організованості законо-проект виходить із засад якоїсь вульгарної детермінованості, школярської слух-няності, підпорядкованості ідеям найгіршого колективізму.

Мусимо, однак, нагадати реформаторам, що сучасний парламент євро-пейського типу визнається цінним саме через своє ментальне розмаїття, ідейну поліфонію, а не політичний монотеїзм в шеренгах партійних пішаків.

Справді, який сенс в такому випадку мати в складі парламенту 450 живих думкою й розумом народних обранців? Адже якщо всі вони підлягають абсолю-тній фракційній (партійній) дисципліні, то немає жодної реальної потреби мати їх у залі пленарних засідань. Цілком успішно цю функцію могли б виконувати пар-тійні боси (керівники фракцій), яким за наслідками пропорційних виборів необ-хідно було б видати необхідну кількість пластикових карток для голосування. Хтось із партійних лідерів мав би таких карток менше, хтось більше – у будь-якому разі живі й „плюралістичні” депутати тут повністю непотрібні.

Системним недоліком законопроекту № 4180 є, на нашу думку, також від-несення окремих міністрів Кабінету Міністрів України (в сенсі їх призначення на посаду та фактичного підпорядкування) до Президента України, а решти – до Верховної Ради та Прем’єр-міністра України. Як ми вже зазначали раніше, вна-слідок нового порядку призначень і підпорядкувань зовнішня та внутрішня полі-тика України реально опиниться в різних руках.

Оскільки посада Президента України за законопроектом № 4180 залиша-ється не тільки суто представницькою, але й реально впливовою стосовно конк-ретних виконавчих функцій (зовнішня політика, внутрішня безпека й оборона), остільки на практиці це призведе до суттєвої деформації виконавчої вертикалі, а також непродуктивної конкуренції вищих державних посад Президента і Прем’єр-міністра України в рамках однієї з гілок державної влади.

Якщо згадати, що конкуренція посад спікера парламенту й Президента у нас вже існує, логіка конституційних реформаторів видається наразі малозрозу-мілою. Простіше кажучи, конкуренція вищих посад, які належать до різних гілок влади є конституційно вмотивованою, нормальною. Натомість логіку конкуренції вищих державних посад в межах однієї (в даному випадку – виконавчої) гілки влади теоретично й практично зрозуміти й підтримати неможливо.

Автори модернізованого законопроекту № 4180 вочевидь шукали якогось стратегічного компромісу, але знайдений ними вихід виявився компромісом ко-роткотривалих кон’юнктурних тактик. Так вочевидь невдала, засуджена ще Ве-неціанською Комісією тактична схема знову опинилася піднесеною до конститу-ційного рівня. На наше глибоке переконання, саме таке рішення і саме така вер-сія політичної реформи робить Україну не стільки парламентською республікою, скільки дивним конгломератом, вкрай непослідовним в конституційному сенсі європейським новоутворенням.

Та прикметна обставина, що за оновленим законопроектом № 4180 Пре-зидент України може розпустити парламент у трьох випадках (кожен з яких мо-же бути результатом широкого кола причин) робить тезу про перетворення України з президентської республіки на парламентську нелогічною. Якщо повно-важення Президента України стосовно розпуску парламенту зростають проти нині існуючого стану втричі, то про яку свідому „деградацію” президентського статусу стосовно парламенту йдеться?

Хоча Президент сьогодні є прямо причетним до формування Кабінету Мі-ністрів й призначення голів місцевих державних адміністрацій, проте на практиці міністри й голови державних адміністрацій залежать не меншою мірою також від Прем’єр-міністра. Надавши „старт” міністрам Кабінету й головам державних ад-міністрацій, Президент фактично залишає їх під орудою глави Кабінету. Звісно, якби українські губернатори замість їх централізованого призначення обиралися на місцях, це могло б стати адекватною причиною для конституційної реформи. Проте про обрання не йдеться. Головний принцип прямої залежності губернато-рів від центру залишається за реформою незмінним.

Що ж стосується відносин між Президентом і Верховною Радою України, то за законопроектом № 4180 вони не тільки не послаблюються на користь Вер-ховної Ради, але й підсилюються до значно вищого рівня залежності долі пар-ламенту від політичної позиції Президента.

Отже, якщо за реформою послаблюється вплив Президента в межах ви-конавчої гілки влади, то це слід вважати зміною політичної тактики. Якщо ж при цьому в декілька разів підвищується президентський контроль за українським парламентом, то це слід вважати зміною політичної стратегії. Причому такою зміною, яка є спрямованою зовсім не в бік парламентської республіки. Отже, на-справді реформа робить Україну не менш, а може й більш президентською.

Решта нововведень, на наш погляд, не є принциповими. Всі вони воче-видь не варті порушення цілісності конституційного тексту й в цьому сенсі не можуть бути оцінені позитивно.

Що ж стосується конкретних обставин, політичної атмосфери запрова-дження конституційних нововведень в період між двома турами президентських виборів, то вони виглядають гранично невдалими якщо не абсурдними. По-перше, громадяни України 31 жовтня 2004 р. голосували саме за Президента з існуючим на цей день конституційними повноваженнями. По-друге, зміна кон-ституційного статусу Президента між двома виборчими турами – це жонглюван-ня конституційними принципами в дусі С.Гавриша. В метафоричному сенсі все це виглядає так, ніби люди купували на базарі кота, а вдома мусять витягнути з мішка собаку.

Врешті-решт, конституційна реформа в її модерному вигляді підтримуєть-ся не провідними політичними силами (навіть якщо відкинути „масові, але не-значні” (С.Гавриш) зловживання на виборах, лідером перегонів є тактичний про-тивник реформи), а політичними аутсайдерами – комуністами й соціалістами. Останнє мало б нас насторожувати. Вочевидь моральне право змінювати Кон-ституцію України не повинно належати тим, чиї дії вже не узгоджуються з логі-кою нашого поступу...