Олександр Нельга, член Центральної виборчої комісії, для „Детектор медіа” Процеси поширення соціальної та політичної реклами мають стати частиною чинного Закону "Про рекламу".



"Детектор медіа” продовжує дискусію навколо участі ЗМІ у виборчому процесі з точки зору законодавчого регулювання. Ми вже аналізували чинний Закон „Про вибори Президента України”. Також представляли думки експертів з приводу політичної реклами у виборчий період, які прозвучали під час другого Форуму журналістів.

Учора медіа-юрист Олексій Виногродський розглянув питання можливостей використання політиками для передвиборчої агітації телевізійних новин.

Сьогодні ми надаємо слово для дискусії Олександру Нельзі, члену Центральної виборчої комісії. Пан Олександр виступає з критичними зауваженнями щодо розробленого народним депутатом України В.Д. Мішурою проекту Закону України “Про політичну рекламу”, а також аргументує власне бачення концептуальних засад законодавчого унормування проблем політичної та соціальної реклами.



Як відомо, найбільшої гостроти питання про поширення політичної реклами набуває під час виборчих кампаній, особливо — парламентських та президентських, меншою мірою — під час місцевих. Щодо референдумів в Україні, то відповідна правова база взагалі перебуває у глибокому протиріччі із чинною Конституцією України. Адже Закон України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” був прийнятий у 1991 році, а Конституція — у 1996.

На врегулювання процесу поширення політичної реклами під час виборів у виборчих законах України є лише глухі натяки. Так, у Законі України “Про вибори Президента України”, який набув чинності у березні 1999 року, знаходимо серед врегульовуючих норм й таку: “Внесення до інформаційних телерадіопрограм агітаційних матеріалів кандидатів у Президенти України або політичної реклами не допускається” (частина 6 статті 33). Оце й усе. Чинний Закон України “Про вибори народних депутатів України”, який вступив у дію у жовтні 2001 року, зокрема, встановлює: “Включення до інформаційних теле-, радіопрограм передвиборних агітаційних матеріалів партій (блоків), кандидатів у депутати або політичної реклами забороняється. Політична реклама повинна бути відокремлена від інших матеріалів і означена як така" (частина 11 статті 56). Це теж усе.

Разом з тим ще у 1996 році було прийнято Закон України “Про рекламу”. 2003 року набула чинності вдосконалена редакція цього Закону. Однак як тоді, так і тепер у ньому не врегульовуються процеси поширення соціальної та політичної реклами. Відтак на законодавчому рівні відповіді на запитання про те, що таке політична реклама та як вона має розповсюджуватися, досі не існує.

За цих обставин підготовлений народним депутатом України В.Д. Мішурою проект Закону України “Про політичну рекламу” виявився вельми вчасним. Хоч, на мій погляд, українському законодавцю доцільніше було б створити єдиний Закон України “Про рекламу”, який би мав, по-перше, встановлювати загальний порядок процесу розповсюдження будь-якої реклами, а по-друге — врегульовувати здійснення цього процесу окремо щодо кожного з видів реклами: 1) торговельної (економічної), або власне тієї, на яку лише і спрямований сьогоднішній чинний Закон України “Про рекламу”; 2) соціальної і 3) політичної.

Принагідно зазначу, що на своє прийняття очікують ще два важливих правових документи — “Виборчий Кодекс України” та “Інформаційний Кодекс України”. Вважаю, що значною мірою саме відсутність згаданих двох кодексів позначилася на змісті законопроекту В.Д. Мішури. Адже автору довелося, з одного боку, вміщувати у свій документ вимоги, які мали б належати до змісту виборчого законодавства, а з іншого боку — законодавства інформаційного.

Якими ж убачаються мені концептуальні засади побудови Закону України “Про політичну рекламу”?

Першою концептуальною засадою, вважаю, має бути урахування того, що політична реклама розповсюджується не тільки через друковані та електронні ЗМІ, а й через Інтернет; з використанням плакатів, листівок, буклетів, вітрин, транспорту; в усній формі — як індивідуально, так і масово (включаючи збори, мітинги, маніфестації, шоу-концерти і т.ін.). Зрозуміло, що ця обставина повинна відбитися як на визначенні політичної реклами, так і на змістовному наповненні закону про неї.

До речі, щодо визначення. Ще років 10 тому самого поняття “політична реклама” в нас не існувало. Мова могла йти лише про політичну пропаганду, політичну агітацію та про контрпропаганду. На мій погляд, за своїм змістом поняття “політична пропаганда” та “політична реклама” є тотожними. Адже змістом обох понять є розповсюдження позитивної інформації про політичного діяча чи про політичну партію (блок партій). Політична ж агітація, як наступний після політичної реклами крок, має на меті не тільки робити громадян прихильниками того чи іншого політичного діяча, тієї чи іншої політичної партії, а й переконати громадян діяти на користь зазначених політичних суб’єктів (під час виборів — проголосувати за них).

Таким чином, поняття “політична реклама” і “політична агітація” є тісно пов’язаними між собою. І тому перший варіант проекту закону, над яким уже давно працює В.Д. Мішура, цілком слушно називався “Про політичну рекламу і політичну агітацію”. До цієї назви, гадаю, слід повернутися. Принагідно зазначу, що й у виборчих законах розділ “Передвиборна агітація” точніше було називати “Передвиборна політична реклама (пропаганда) і політична агітація”. Відповідно маємо розуміти, що у статті виборчого закону про інформаційні плакати фактично йдеться про рекламні (пропагандистські) плакати. Адже ж у них міститься лише позитивна інформація про кандидата, партію чи блок партій.

Друга концептуальна засада вбачається в тому, щоб, врегулювавши як найбільш загальні способи і форми перманентного розповсюдження політичної реклами, так і специфічні форми її поширення у періоди між виборами і референдумами, покласти питання регулювання процесу поширення політичної реклами власне під час виборів і референдумів на відповідне законодавство. Це позбавило б автора закону про політичну рекламу багатьох труднощів, пов’язаних із необхідністю відокремлення в одному законі норм, що регулюють процеси поширення політичної реклами під час виборів, від тих норм, що регулюють ці процеси у міжвиборчий період. Окрім того, у разі реалізації даної засади, відпадає необхідність у обтяженні закону про політичну рекламу нормами, відповідно до яких на виборчі комісії під час виборів покладається обов’язок застосовувати санкції до порушників саме цього Закону. Мабуть, було б набагато краще, щоб усі такі норми містилися у відповідних виборчих законах, ще краще – у Виборчому Кодексі України.

Третьою концептуальною засадою – могло б бути, на мій погляд, більш, так би мовити, обережне чи то, може, стримане прагнення надати певних переваг партійним ЗМІ порівняно з усіма іншими ЗМІ, а з іншого боку –встановити дещо жорсткі вимоги до ЗМІ інших форм власності.

Що мається на увазі? Так, наприклад, у частині 2 статті 5 законопроекту В.Д. Мішури пропонується встановити, що “політична реклама розповсюджується в позапартійних структурах та виданнях на платній основі…” Оскільки цю вимогу вміщено у розділ ІІ (“Загальні засади правового регулювання політичної реклами”), то логічно вважати, що вона, як загальна, поширюється і на виборчий період. А якщо це так, то тоді принцип рівних прав усіх суб’єктів політичного процесу, задекларований у пункті 3 частини першої цієї ж статті 5, передбачає, щоб у виборчий період суб’єкти політичного процесу розміщували рекламно-агітаційні матеріали у своїх партійних ЗМІ лише за рахунок коштів свого виборчого фонду і у межах цього фонду. І ніяк інакше.

Тоді, до речі, й у виборчих законах вимоги до ЗМІ щодо встановлення та оприлюднення розцінок вартості за одиницю друкованої площі та за одиницю ефірного часу (див., наприклад, частину сьому статті 53 та частину першу статті 54 Закону України “Про вибори народних депутатів України”) однозначно поширюються і на партійні ЗМІ.

Прикладом спроби надати партійним ЗМІ особливого статусу є, вважаю, також частина перша статті 8 законопроекту у якій, зокрема, встановлюється: “Засоби масової інформації не є самостійними суб’єктами політичного процесу, крім партійних засобів масової інформації”. Відтак звернемося до відповідного визначення, що міститься у статті 2 цього ж законопроекту, а саме: “суб’єкти політичного процесу – політичні партії, рухи, блоки, об’єднання громадян, громадські організації, інші угрупування та окремі особи, які сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян”. Як можна бачити, у цьому визначенні суб’єктів політичного процесу головною є не організаційна форма, а зміст, спрямованість діяльності (“сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян”). Отож виникає запитання: “Чи меншим є зазначене сприяння з боку позапартійних ЗМІ порівняно із ЗМІ партійними?” Так не думається. А тому пропоную залишити за партійними ЗМІ статус лише друкованого чи (якщо такий з’явиться) електронного органу партії.

Ще кілька міркувань у контексті третьої концептуальної засади. Так, частина 2 статті 8 законопроекту встановлює сім загальних правил поведінки спеціально для позапартійних ЗМІ. Оскільки сьоме з цих правил-вимог стосується виборчого процесу, то логічно такими вважати й інші правила. Відтак ось що повинні робити позапартійні ЗМІ і не повинні робити ЗМІ партійні, зокрема під час виборів (виокремимо лише п’ять з зазначених правил – без 3-го та 4-го): “1) відмежовувати політичну рекламу від інших інформаційних матеріалів і чітко її позначати; 2) не допускати в програмах новин будь-якої політичної реклами; 5) не допускати прихованої політичної реклами; 6) на виконання рішення суду чи добровільно надавати рівноцінний ефірний час та друковану площу для розміщення спростування; 7) у тижневий термін після офіційного оголошення виборчої (рекламної) кампанії зареєструватись як суб’єкти виборчого процесу у відповідних виборчих комісіях, якщо мають намір розміщувати політичну рекламу”. Гадаю, що вимоги 1, 2, 5 та 6 мають бути обов’язковими під час виборів і для партійних ЗМІ.

А щодо вимоги 7, то під час виборів право розміщувати політичну рекламу будь-які ЗМІ набувають (як це визначено виборчим законодавством України), встановивши, оприлюднивши і не змінюючи надалі розцінки, про які вже йшлося вище. Цього цілком достатньо. Тотожним пункту 7 частини другої статті 8 є за своїм змістом пункт 2 частини другої статті 12 розглядуваного законопроекту. Отож і пропозиції щодо нього є аналогічними. Власне кажучи, введення в законопроект вимог, що містяться у щойно згаданих двох пунктах, і є спробою встановити більш жорсткі, ніж це необхідно, умови діяльності для позапартійних ЗМІ. Близьким до частини 2 статті 8 є зміст частини 2 статті 13 та пункту 3 частини 2 статті 15 законопроекту.

Нарешті, четверту концептуальну засаду побудови Закону України “Про політичну рекламу” має складати, на мою думку, чітка система основних робочих визначень. У законопроекті визначення містяться у статті 2. Зрозуміло, що центральним серед них є визначення власне політичної реклами. Автор законопроекту дає це визначення через перелік форм ідейного впливу на громадян і вказівки на мету цього впливу – позитивне ставлення до суб’єктів політичного процесу та їх підтримка.

Мабуть, таке визначення є в цілому прийнятним, однак вважаю, що політична реклама – це один із видів інформації, тому у визначенні політичної реклами термін “інформація” обов’язково має бути присутнім.

Привертають увагу і заслуговують на схвальну оцінку перелічені і визначені автором законопроекту види політичної реклами: політична контрреклама (антиреклама); фальшива політична реклама; недобросовісна політична реклама; прихована політична реклама. Однак разом з тим не можна погодитися з ототожненням політичної контрреклами і антиреклами. Вважаю, що політична антиреклама містить правдиву, але тенденційно підібрану виключно негативну інформацію про суб’єкта політичного процесу. Що ж до контрреклами, то вона має на меті або викрити тенденційність конкурента, виявлену ним у антирекламі; або спростувати інформацію, вміщену у недобросовісній політичній рекламі; або відокремитися від фальшивої політичної реклами.

Вдалою є також низка визначень щодо виготовлення, поширення та споживання політичної реклами. Це – замовник політичної реклами, виробник політичної реклами, носії політичної реклами, розповсюджувач політичної реклами, споживач політичної реклами. Але й тут дозволю собі одне невелике зауваження-пораду. Здається, що поняття “замовник політичної реклами” краще замінити поняттям “рекламодавець”, яке, власне, і вживається автором законопроекту у статті 4.

І останнє щодо визначень. У законопроекті широко вживаним є поняття “політичний процес”, але відповідного визначення ми не знаходимо. Проте воно, вважаю, потрібне.

Насамкінець зазначу, що підготовлений народним депутатом України В.Д. Мішурою проект Закону України “Про політичну рекламу” є, на мій погляд, результатом великої роботи першопроходця. Але, як мінімум, він потребує доопрацювання. А за великим рахунком, відповідні матеріали мали б стати складовою частиною докорінно нового за своєю структурою і змістом Закону України “Про рекламу”.

Олександр Нельга, член Центральної виборчої комісії, доктор соціологічних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України



Читайте по темі:

Комітет ВР з питань свободи слова підтримав законопроект „Про політичну рекламу”