„Детектор медіа” продовжує дискусію навколо участі ЗМІ у виборчому процесі з точки зору законодавчого регулювання. Ми вже аналізували чинний Закон „Про вибори Президента України”. Також представляли думки експертів з приводу політичної реклами у виборчий період, які прозвучали під час другого Форуму журналістів.

Сьогодні ми надаємо слово медіа-юристу Олексію Виногродському, який розгляне питання можливостей використання політиками телевізійних новини ще й для передвиборчої агітації.

Ця стаття є спробою проаналізувати чинне законодавство України на предмет можливості (неможливості) вести передвиборну агітацію та поширювати політичну рекламу в новинах на телебаченні.

Разом з тим вважаю, що написане мною справедливе і застосовне не тільки до новин і не тільки на телебаченні.

Виходячи із специфіки законодавства, яке регулює зазначені правовідносини, думаю, що питання здійснення агітації та розміщення політичної реклами у новинах є дворівневим. Перший рівень - це законодавство про вибори Президента, про телебачення і радіомовлення, інші нормативні акти. Другий рівень - це спеціальне законодавство про рекламу, а точніше ЗУ “Про рекламу” в новій редакції.

Цей Закон по букві регулює також і відносини, що пов’язані з передвиборною агітацією і політичною рекламою.

Законодавство про вибори Президента…

Відповідно до ст. 33 Закону України “Про вибори Президента України” “Державним телерадіокомпаніям, друкованим засобам масової інформації з державною участю, участю органів місцевого самоврядування, їх посадовим особам, творчим працівникам засобів масової інформації у період виборчої кампанії у своїх повідомленнях, матеріалах і передачах забороняється підтримувати або віддавати перевагу в будь-якій формі тому чи іншому кандидату в Президенти України, їх передвиборним програмам.”(п. 2.).

Отже, об’єктом є кандидат у Президенти та його передвиборна програма.

Щодо заборони “підтримувати” кандидата чи його передвиборну програму, я думаю, це всім більш-менш ясно. Який би зміст не містили терміни “передвиборна агітація” або “політична реклама”, пряму підтримку кандидата або його передвиборної програми, яка нерозривно пов’язана з кандидатом, з боку державних телекомпаній і творчих працівників всіх телекомпаній можна вважати передвиборною агітацією (політичною рекламою).

(Хоча, коли чуєш про передвиборні програми, нагадуєш прохання виборців друкувати передвиборні програми на м’якому папері і бажано рулоном, з метою ефективного використання перед волевиявленням, а особливо у період між виборами.) А от що можна вважати “перевагою”, та ще й у “будь-якій формі”, - це питання.

“Надання переваги” не є прямою підтримкою, оскільки підтримка визначена окремо. Це стосується також інших форм “надання переваги”, що окремо заборонені Законом.

Кількісний показник у даному випадку також не може застосовуватися, виходячи із наступного:

“Втручання державних органів, органів місцевого, регіонального самоврядування, їх посадових осіб, об'єднань громадян, окремих громадян у творчу діяльність телерадіоорганізацій, а також цензура, як контроль за ідеологічним змістом передач, забороняються; контролюється лише зміст інформації, яка охороняється законом”.(ст. 6 ЗУ “Про телебачення і радіомовлення”).

Для державних телекомпаній слід додати, що “основними завданнями державних телерадіоорганізацій є: “а) оперативне інформування телеглядачів і радіослухачів про суспільно-політичні та інші події в Україні і за кордоном, про надзвичайні події та ситуації, що становлять загрозу життю чи здоров'ю населення, розповсюдження офіційних повідомлень, роз'яснення рішень органів законодавчої, виконавчої та судової влади;” (ст. 12. ЗУ “Про телебачення і радіомовлення”).

А право визначати пріоритетність тих чи інших подій та засоби і форми висвітлення, зокрема у новинах (крім обов’язкової для розповсюдження інформації), є виключним правом як державних, так і недержавних телекомпаній та їх працівників і є складовою частиною творчої діяльності телекомпаній.

Я не говорю вже про конституційні права громадян.

Яким чином ще можливо надавати перевагу, наприклад, кандидату Пупкіну в новинах?

Чи є наданням такої переваги в окремих випадках висловлення оціночних суджень з боку працівників телекомпаній під час коментарів та (або) в інформаційних сюжетах?

Відповідно до ст. 47.1. ЗУ “Про інформацію” “Оціночними судженнями, за винятком образи чи наклепу, є висловлювання, які не містять фактичних даних, зокрема критика, оцінка дій, а також висловлювання, що не можуть бути витлумачені як такі, що містять фактичні дані, з огляду на характер використання мовних засобів, зокрема вживання гіпербол, алегорій, сатири. Оціночні судження не підлягають спростуванню та доведенню їх правдивості.”

Безумовно так, можливо надати перевагу кандидату, наприклад, шляхом викладення матеріалу із встановленням відповідних акцентів, з риторичними запитаннями і таке інше. Журналістам відомо, як це робиться.

Але також безумовно, що подібні ситуації об’єктивно неможливо виписати у законі. Також дуже важко чи неможливо належним чином оформити факт порушення в юридичному документі.

Тобто, належним чином довести факт надання переваги кандидату в оціночному судженні (наприклад, коментарі до сюжету чи події) дуже важко чи неможливо.

Наприклад, таке собі дуже утрируване оціночне судження, яке начебто стало предметом судового розгляду: "Кандидат П. зовсім не схожий з Гітлером, як і кандидат М. зовсім не нагадує барона-розбійника".

Чи надає таке висловлювання перевагу якомусь із цих двох кандидатів? Думаю, що ні. А третьому? Також ні, скоріше навпаки. Цим висловлюванням захищається добре ім’я перших двох кандидатів!!

Але навіть у випадку, коли всі перепони перейдені і факт надання переваги встановлений, відповідальність неможливо застосувати, оскільки згідно тій же статті 47.1. ЗУ “Про інформацію” “Ніхто не може бути притягнутий до відповідальності за висловлення оціночних суджень”.

При цьому зазначена норма насамперед ґрунтується на базових конституційних правах людини.

Відповідно до п. 6 ст. 33 ЗУ “Про вибори Президента України” “Внесення до інформаційних телерадіопрограм агітаційних матеріалів кандидатів у Президенти України або політичної реклами не допускається”.

Виникає питання, що є агітаційними матеріалами, політичною рекламою, що є передвиборною агітацією, як їх розрізняти і як це все співвідносити з інформацією?

Цей Закон, інші Закони України і навіть чинні підзаконні нормативні акти не дають тлумачення цих понять. ЦВК, безумовно, затвердить положення про порядок використання ЗМІ під час виборів 2004. Але більшість принципових питань можуть бути виписані тільки у Законах. Це визнає і ЦВК.

Зрозуміло одне: прямі заклики підтримати чи не обирати того чи іншого кандидата, а також відеокліпи про кандидатів (про гарне життя з фейсом кандидата наприкінці), є політичною агітацією чи політичною рекламою (що б ці терміни не означали).

Разом з тим, відповідно до ст. 28 ЗУ “Про телебачення і радіомовлення” , “Телерадіоорганізації та їхні керівники або уповноважені ними особи не несуть відповідальності за зміст виступів посадових осіб, представників політичних партій (блоків) і громадських організацій, кандидатів на пост Президента України, кандидатів у народні депутати України, кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та на посади сільських, селищних, міських голів під час передвиборної агітації та під час підготовки і проведення референдумів, крім випадків, коли у виступах зазначених осіб, які транслюються в запису, міститься інформація, поширення якої заборонено законодавством.”

Можливо по-різному викручувати зміст наведеної вище статті, але у будь-якому разі за зміст виступів перелічених вище осіб у прямому ефірі під час передвиборної агітації несуть відповідальність виключно ці особи.

Наприклад, у момент прямого включення в новинах з місця події.

Так що “глас общественности, глас народный” був і буде міцно звучати на телебаченні.

Найшвидшим видом покарання за порушення законодавства про вибори для телекомпаній є тимчасове призупинення ліцензії на право користування каналами мовлення Національною радою з питань телебачення і радіомовлення.

“У разі трансляції програм, що містять інформацію, поширення якої заборонено законодавством про вибори, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення за поданням Центральної виборчої комісії, окружної (територіальної) виборчої комісії може тимчасово (до закінчення виборчого процесу) зупинити дію ліцензії на право користуватися каналами мовлення. У разі інших порушень законодавства про вибори з боку телерадіоорганізацій тимчасове зупинення дії ліцензії здійснюється виключно за рішенням суду”(ст. 28 ЗУ “Про телебачення і радіомовлення").

Проте зміст цієї статті також неоднозначний і може викликати суперечки при застосуванні.

Крім того, Нацрада у відповідності до ст.32 ЗУ “Про Національну Раду України з питань телебачення і радіомовлення” може накладати штрафи у розмірі до 25% ліцензійного збору (правда, існують певні проблеми з порядком накладення та стягнення штрафів), а також після винесення попередження та одної із мір покарання через суд може позбавити телекомпанію ліцензії.

Але, скоріше, зазначені санкції, особливо зупинення дії ліцензії, можуть бути застосовані до деяких операторів кабельного мовлення і радіокомпаній, зокрема тих, що транслюють зарубіжні програми (канали).

Враховуючи наведене вище, слід зробити висновок, що:

Пунктом 2 ст. 33 ЗУ “Про вибори Президента України” фактично заборонено здійснювати пряму агітацію за (проти) кандидатів державним телекомпаніям (редакційні матеріали), їх посадовим особам а також творчим працівникам державних і недержавних телекомпаній у телепрограмах телекомпанії.

Пунктом 6 ст. 33 ЗУ “Про вибори Президента України” фактично заборонено всім телекомпаніям включати до інформаційних передач матеріали, які містять ознаки прямої агітації чи політичної реклами.

Інші обмеження більшою частиною ілюзорні.

Відповідальність за порушення присутня, але, наприклад, позбавлення ліцензії - дуже сильний інструмент, не проти всякого застосуєш.

При цьому чітко визначитися зі змістом понять “передвиборна агітація” та “політична реклама”, керуючись законодавством про вибори Президента, неможливо.

Проте, на мою думку, ці поняття можливо застосовувати у зв’язці з поняттям “реклама”, що наведене в ЗУ “Про рекламу”.

ЗУ “Про рекламу”

Відповідно до ЗУ “Про рекламу” (нова редакція):

“реклама - інформація про особу чи товар, розповсюджена в будь-якій формі та в будь-який спосіб і призначена сформувати або підтримати обізнаність споживачів реклами та їх інтерес щодо таких особи чи товару”.

Можна довго говорити про наведене вище визначення, безумовно, воно є недосконалим, навіть безумним, дозволяє віднести до реклами майже ВСЕ. Але скаржитися можна тільки на депутатів.

На мою думку, поняття “передвиборна агітація” та “політична реклама” відрізняються лише способами впливу на виборців. Принципової різниці між особистим виступом, зустріччю з виборцями та рекламним кліпом немає. Так само, як немає принципової різниці між промовою за кандидата і промовою проти. Усі публічні дії політика (його прихильників) направлені насамперед на підвищення його популярності, що включає в себе зниження популярності конкурентів.

Можливо, передвиборна агітація - це здійснення певних дій, а політична реклама - це спеціальна інформація. Але в момент поширення засобами телебачення як агітація, так і реклама є інформацією.

Враховуючи наведене вище, слід зробити висновок, що у даному випадку зазначені поняття тотожні між собою та тотожні поняттю “реклама”.

Таким чином, на цей час, можливо, до прийняття ЗУ “Про політичну рекламу” , передвиборна агітація в ЗМІ, і політична реклама знаходяться у сфері регулювання ЗУ “Про рекламу” за деякими винятками:

Зокрема, дія цього Закону не поширюється “на оголошення фізичних осіб, не пов'язані з підприємницькою діяльністю” (ст. 1.).

Оскільки кандидат є фізичною особою, дія закону не поширюється на оголошення безпосередньо кандидата та інших фізичних осіб. Проте не зовсім ясно, яким чином трактувати термін “оголошення” у контексті передвиборної агітації. Але навіть якщо тлумачити термін “оголошення” в широкому значенні, політична реклама та пряма агітація за чи проти кандидата не є оголошенням.

Оголошення – це наприклад повідомлення про час та місце зустрічі з виборцями.

ЗУ “Про рекламу” охоплює також і відносини, пов’язані із розповсюдженням недобросовісної реклами, прихованої реклами та порівняльної реклами.

“Недобросовісна реклама - реклама, яка вводить або може ввести в оману споживачів реклами, завдати шкоди особам, державі чи суспільству внаслідок неточності, недостовірності, двозначності, перебільшення, замовчування, порушення вимог щодо часу, місця і способу розповсюдження”; “прихована реклама - інформація про особу чи товар у програмі, передачі, публікації, якщо така інформація слугує рекламним цілям і може вводити в оману осіб щодо дійсної мети таких програм, передач, публікацій”; “порівняльна реклама - реклама, яка містить порівняння з іншими особами та/або товарами іншої особи”.

Використання ЗУ “Про рекламу” дозволить ідентифікувати та відокремити рекламу:

"Реклама має бути чітко відокремлена від іншої інформації, незалежно від форм чи способів розповсюдження, таким чином, щоб її можна було ідентифікувати як рекламу”.

“Реклама у теле- і радіопередачах, програмах повинна бути чітко відокремлена від інших програм, передач на їх початку і наприкінці за допомогою аудіо-, відео-, комбінованих засобів, титрів, рекламного логотипу або коментарів ведучих з використанням слова "реклама".

“Інформаційний, авторський чи редакційний матеріал, у якому привертається увага до конкретної особи чи товару та який формує або підтримує обізнаність та інтерес глядачів (слухачів, читачів) щодо цих особи чи товару, є рекламою і має бути вміщений під рубрикою "Реклама" чи "На правах реклами".

Таким чином, ЗУ “Про рекламу” досить повно (навіть занадто) охоплює спектр спірних відносин, що можуть виникнути під час виборчої кампанії. Достатньо порівняти цей Закон з проектом ЗУ “Про політичну рекламу”.

Крім того, за порушення, передбачені ЗУ “Про рекламу”, встановлені немаленькі штрафі та інші форми відповідальності.

Не всі вони можуть бути застосовані під час виборів, враховуючи специфіку та повноваження контролюючих органів. Але і тих, що можуть бути застосовані, достатньо.

Проблема, знову-таки, в тому, що поняття “реклама” включає в себе майже ВСЕ, будь-яку інформацію про особу.

На мою думку, при визначенні, що є рекламою а що є інформацією, слід виходити з цілі сюжету (повідомлення, ролика), предмета сюжету (повідомлення, ролика). Але, якщо депутати не змінять чи доповнять законодавство, приймати рішення про застосування ЗУ “Про рекламу” щодо передвиборної агітації, політичної реклами будуть контролюючі органи, у першу чергу, може, і не ЦВК, а податкова. А за буквою Закону застосувати поняття "реклама" (дякуємо депутатам) можливо як завгодно.

Окреме питання, що не розглянуте в цій статті, - це спонсорство.

Враховуючи все наведене вище, слід зробити висновки що:

1. За буквою Закону питання передвиборної агітації та політичної реклами входять до сфери дії як ЗУ “Про вибори Президента України” , так і ЗУ “Про рекламу” . Разом з тим, буквальне застосування ЗУ “Про рекламу” контролюючими органами під час виборів може привести до непередбачуваних наслідків.

2. Чинне законодавство України фактично не дозволяє здійснювати пряму передвиборну агітацію з боку телекомпаній та їх працівників у новинах, а також розміщувати політичну рекламу в новинах.

3. Чинне законодавство фактично дозволяє телекомпаніям поширювати у прямому ефірі будь-яку інформацію, озвучену особами, згідно з переліком у ст. 28 ЗУ “Про телебачення і радіомовлення”.

4. Проблема прихованої агітації, політичної реклами, надання переваг окремим кандидатам у Президенти на телебаченні під час виборів у цілому об’єктивно не може бути вирішена Законами. Це питання насамперед журналістської етики.

5. Для вирішення зазначених питань та суперечностей потрібно-таки прийняти до виборів ЗУ “Про політичну рекламу” або, як мінімум, отримати роз’яснення Конституційного Суду України з питань застосування ЗУ “Про рекламу” під час виборчої компанії.