Коментарі щодо закону про теледебати
а також експертні дослідження про доцільність та технологію передвиборних дебатів від:
читайте тут а також експертні дослідження про доцільність та технологію передвиборних дебатів від:
Article 19
Коментарі щодо Закону “ Про обов’язкове проведення передвиборних теледебатів під час передвиборних кампаній по виборах Президента України та виборах народних депутатів України
13 січня 2002 року, Лондон
Вступ
Цей коментар містить короткий аналіз Закону “Про обов’язкове проведення передвиборних теледебатів під час передвиборних кампаній по виборах Президента України та народних депутатів України” у світлі міжнародних гарантій права на свободу слова. Він базується на неофіційному перекладі цього Закону на англійську мову. Ці коментарі було підготовлено виключно для Закону про обов’язкові телевізійні та радіо дебати, вони не зачіпають більш широких питань свободи слова в Україні.
Міжнародні та українські стандарти
Відповідно до міжнародного права політичні партії та кандидати мають право на вільне вираження своїх поглядів за допомогою ЗМІ, громадськість має право почути ці погляди та громадяни мають право на коректну та збалансовану інформацію, що надає їм можливість брати участь повноцінно голосувати для вибору майбутнього уряду. Ці права базуються на правах на свободу слова та запобігання дискримінації та праві на участь у політичному житті. Гарантії цих прав містять як міжнародне право, так і Конституція України.
Два документи мають особливу важливість щодо втілення міжнародних стандартів у цій сфері. Першим є Рекомендація №R(99)15 Комітету Міністрів Ради Європи щодо заходів з висвітлення передвиборчих кампаній (Рекомендація Ради Європи); другим є Настанови щодо висвітлення виборів у країнах з перехідними демократіями (Настанови Article 19). Хоча ці документи формально не мають статусу міжнародного закону, вони широко сприймаються як авторитетні інтерпретації міжнародних стандартів у цій сфері.
cвобода слова
Відповідно до міжнародного права, свобода слова, фундаментальне право людини, є захищеною Статтею 19 Всесвітньої декларації прав людини, яка має виконуватися усіма країнами, що підписали декларацію. Це право також гарантовано цілою низкою міжнародних угод щодо прав людини, у тому числі Європейською конвенцією прав людини (ЄКПЛ), Стаття 10(1) якої проголошує:
Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.
Норми міжнародного права дозволяють деякі обмеження права на свободу слова та інформації з метою захисту різноманітних приватних та громадських інтересів. Наприклад, Стаття 10(2) ЄКПЛ зазначає:
Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання злочинам, для охорони здоров’я або моралі, для захисту репутації або прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду і є необхідними в демократичному суспільстві.
Ця Стаття піддає будь-яке обмеження свободи слова суворій трьохсторонній перевірці. Ця перевірка вимагає, щоби будь-яке обмеження було: а) запровадженим законом; б) спрямовано на захист легітимних громадських інтересів; та в) необхідним для забезпечення цих інтересів.
Третя частина цієї перевірки означає, що рівнозначні міри спрямовані на захист легітимних громадських інтересів мають відповідати чітким стандартам встановленими терміном “необхідність”. Хоча й не вимагається абсолютна необхідність, має існувати “гранична соціальна потреба”. Це обмеження має співвідноситися із переслідуваною метою, а причини надані аби виправдати ці обмеження мають бути доречними та достатніми.
Свобода слова захищена та є предметом до деяких обмежень статтею 34 Конституції України, яка проголошує:
Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів та переконань.
…
Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
Свободу політичних дебатів було визнано однією із основних підвалин демократичного суспільства інституціями та урядами у всьому світі. Європейський суд зазначає: “Свобода політичних дебатів займає одне з головних місць у концепції демократичного суспільства”. Фундаментальна важливість свободи виявлення політичних думок полягає частково у важливості існування поінформованого електорату для функціонування справжньої демократії. Європейський суд визнав, що свобода ЗМІ є одним із найважливіших механізмів для виникнення поінформованого суспільства:
Свобода преси надає громадськості один з найкращих засобів висловлення та формування громадської думки про ідеї та ставлення політичних лідерів. Зокрема, вона надає політикам можливість відображати та робити коментарі щодо громадської думки; таким чином, вона надає можливість кожному брати участь у вільних політичних дебатах, займають одне з найцентральніших місць у концепції демократичного суспільства
Уряди країн зобов’язані забезпечувати плюралізм засобів масової інформації та сприяти різноманітності джерел інформації, у тому числі стосовно виборів. Європейський Суд підкреслює, що “Держава є остаточним гарантом … принципу плюралізму”. Цей плюралізм є необхідним, якщо ЗМІ мають успішно виконувати свої громадські функції: “Це положення особливо стосується аудіо та візуальних медіа, чиї програми транслюються для широкого загалу.” Обов’язок Держави забезпечувати плюралізм у ЗМІ протягом передвиборчого періоду відмічено у Рекомендації Ради Європи, зокрема: “Протягом передвиборчих кампаній, регулятивні законодавчі положення мають сприяти та надавати допомогу плюралістичному висловленню думок за допомогою телевізійних та радіо засобів масової інформації.”
Міжнародне право визнає, що протягом виборів та передвиборчих кампаній держава має “сприяти та надавати допомогу плюралістичному висловленню думок за допомогою телевізійних та радіо засобів масової інформації”. Більше того, вона має “створювати підЄрунтя для обов’язкового справедливого, збалансованого та неупередженого висвітлення виборчих кампаній на загальнонаціональних каналах.” (Рекомендації Ради Європи R(99)15, Додаток, Частина 2, Положення 1). Таке зобов’язання стосується, зокрема, програм новин, а також інших програм, які мають вплив на думку виборців. Міжнародне право визнає, що можуть існувати легітимні підстави вимагати від телерадіокомпаній надавати вільний доступ до ефіру для кандидатів. У таких випадках доступ має розподілятися у справедливий та неупереджений спосіб та на підставі чітких та об’єктивних критеріїв.
АНАЛІЗ ВИБОРЧОГО ЗАКОНУ
Обов’язкові дебати: телевізійні та радіомовні ЗМІ
Закон передбачає, що всі телевізійні та радіомовні ЗМІ зобов’язані організовувати та транслювати передвиборчі дебати, залучаючи всіх кандидатів на теледебати між кандидатами на пост Президента України, лідерами партій (блоків). Вони проводяться в обов’язковому порядку усіма телерадіоорганізаціями незалежно від форми власності, що володіють ліцензією на право користування загальнонаціональними каналами мовлення, або мають відповідну ліцензію і здійснюють трансляцію своїх телепередач не менше як на 30% усієї території України; теледебати між кандидатами-мажоритарниками - проводяться в обов’язковому порядку відповідними регіональними телерадіоорганізаціями незалежно від форми власності. Організація та проведення теледебатів, передбачених цим законом, а також їх фінансове, кадрове, матеріально-технічне забезпечення відбувається за рахунок телерадіоорганізацій. Теледебати проводяться між дев’ятнадцятою та двадцять третьою годинами в тому числі у вихідні, неробочі та святкові дні виключно у безперервному прямому ефірі. В одних теледебатах під час передвиборної кампанії по виборах Президента України одночасно можуть брати участь не більше двох кандидатів на пост Президента України. В одних теледебатах під час передвиборної кампанії по виборах народних депутатів одночасно можуть брати участь не більше двох партій (блоків), представлені своїми лідерами.
В одних теледебатах між кандидатами-мажоритарниками одночасно можуть приймати участь не більше 4 кандидатів у депутати за цим округом.
Зрозуміло, що мета є дуже важливою. Але Article 19 стурбована тим фактом, що Закон накладає надзвичайно важкі зобов’язання на ЗМІ, і таким чином може зробити неможливим кінцеву мету – інформування виборців. Якщо положення закону будуть виконуватися в їх теперішній формі, та беручи до уваги факт, що кількість учасників дебатів є малою (зазвичай 2), виникне потреба у проведенні величезної кількості телевізійних дебатів, кожні з яких триватимуть по дві години. Це створить серйозні практичні проблеми (дебати триватимуть безперервно тижнями) та знищить глядацький інтерес. Є дуже велика вірогідність, що ті ж самі проблеми неодноразово дискутуватимуться протягом тижнів. Такі недиференційовані демонстрації всіх кандидатів та партій, незалежно від їх розміру та важливості, скоріш заплутає ніж поінформує виборців. З цих причин, важко виправдати цей Законопроект як “необхідний у демократичному суспільстві”. Подібне втручання не може бути виправданим, якщо створюється враження, що воно на практиці не досягне свої цілей. Окрім того, вимога до телерадіомовників надання такого величезного обсягу прайм тайм без транслювання реклами коштуватиме їм надзвичайно багато.
Article 19 вважає сумнівним, що проведення обов’язкових телевізійних дебатів є необхідним для інформування громадськості. Це не є практикою у більшості демократій. Також існують інші, більш ефективні шляхи забезпечення інформування електорату. Зокрема, вільний прямий доступ до ефіру для політичних партій та кандидатів принаймні на громадських ЗМІ, а також, можливо, на приватних, може забезпечити достатній рівень інформування виборців. Цей підхід рекомендовано Рекомендаціями Ради Європи, яка містить таке положення:
Держави-члени можуть вивчати доречність включення в їх регулятивні документи положень, відповідно до яких вільний ефір надається політичним партіям/кандидатам на громадських теле та радіо каналах у виборчий період.
Надання доступу до ефіру має бути зроблено у справедливий та неупереджений спосіб та на підставі чітких та об’єктивних критеріїв. (Рекомендації Ради Європи R (99)15, Додаток, Частина ІІ.4)
Вільний доступ є одним із видів прямого зв’язку між кандидатами та громадськістю без посередницької ролі ЗМІ. Він може відігравати важливу роль в інформуванні громадськості та компенсуванні ризику нечесного та упередженого висвітлення виборів ЗМІ. До того ж, якщо такий доступ є вільним, він допоможе знівелювати нерівні фінансові можливості різних партій та кандидатів.
Проте, якщо українські державні структури вирішать вимагати проведення телевізійних дебатів, режим, який буде встановлено відповідно до закону, слід змінити у бік більшої ефективності системи, та одночасно зробити її характер менш обмежуючою свободу слова та менш обтяжливою для ЗМІ. Наприклад, у випадку з регіональними виборами більш ефективно проводити дебати за участю всіх кандидатів. У проведенні загальнонаціональних дебатів може бути виопрацювано формулу, за допомогою якої загальна кількість дебатів може бути зменшена водночас із об’єктивним та неупередженим забезпеченням часом кандидатів та партій. У Рекомендаціях Ради Європи йдеться: “Адекватне відношення до всіх суб’єктів виборчого процесу не означає надання рівної кількості часу всім, але натомість забезпечення стану, колу всі важливі точки зору та політичні партії почуті”. (Реком. R(99)1, Додаток). Можуть бути розроблені деякі об’єктивні механізми, які будуть застосовуватись незалежною стороною, для розподілення часу. Наприклад, ефір може бути розподілено відповідно до минулої діяльності політичної партії або кількості місць у парламенті, які вона посідає, або відповідно до мінімального обсягу часу, який може бути наданий всім кандидатам, притому що додатковий час буде розподілено на пропорційній основі.
Рекомендації:
Санкції
Як передбачено Статею 7 законопроекту не проведення в повному або частковому обсязі теледебатів, а також порушення термінів та (або) часу їх організації призводить до анулювання ліцензії відповідним органом ліцензування в триденний термін з дня фіксування суб’єктами виборчого процесу факту порушень норм цього закону відповідними телерадіоорганізаціями. Телерадіокомпанії, ліцензії яких анульовано внаслідок порушень норм цього закону, втрачають право отримання або переоформлення ліцензії в подальшому.
Article 19 вважає, що ці надзвичайні санкції не відповідають меті, яка переслідується. Анулювання ліцензії без можливості отримання або переоформлення ліцензії у подальшому є надзвичайно серйозною мірою втручання до права на свободу слова, до якого можна звертатися (якщо взагалі можна) у найбільш надзвичайних випадках, після численних та грубих порушень закону. Ми рекомендуємо запровадження режим поступових санкцій, застосування попереджень та штрафів, залишаючи вилучення ліцензії як останній крок у покаранні.
До того ж, ми стурбовані, що описаний механізм вилучення ліцензії може становити порушення права на справедливий судовий розгляд гарантований Статею 6 Європейської коненції прав людини:
Кожен при вирішенні питання щодо його цивільних прав… має право на справедливий і відкритий розгляд упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом,
встановленим законом. Загально визнано, що ведення телерадіобізнесу є “цивільним правом” у межах значення цієї статті. Вилучення ліцензії без судового розгляду знаходиться у прямому протиріччі із вищенаведеною Статею. Article 19 рекомендує запровадження механізму сумісного із Статею 6 “Конвенції…” до тексту Закону.
Рекомендації
Обмеження щодо змісту дебатів
Протягом виборів є дуже важливим надання широких можливостей політичним партіям та кандидатам для представлення їх поглядів та програм перед виборцями. Телевізійні дебати передбачені законопроектом можливо призведуть до гарячої полеміки, і у програмах прямого ефіру представники політичних партій та кандидати можуть вживати некоректні вирази. Водночас, загальні закони, наприклад щодо приниження честі та гідності залишаються чинним протягом виборчого періоду. Ці закони дають підстави для подання позову до суду не тільки на автора тієї чи іншої заяви, але також тих, хто надрукував або транслював ці заяви. У відповідності із вищенаведеним, та з метою позбавити ЗМІ від обов’язкової вимоги транслювати виборчі програми, які є протизаконними або можуть призвести до подання позову до суду, ми рекомендуємо надання ЗМІ певного імунітету щодо заяв, які робитимуться партіями та кандидатами, особливо під час прямого ефіру. Article 19 рекомендує, щоби партії та речники несли повну відповідальність за будь-які протизаконні заяви, які вони робитимуть, крім тих, що містять прямий та чіткий заклик до насильства.
Рекомендації
ЗМІ мають бути захищені проти непрямої відповідальності за заяви зроблені підчас програм, що транслюються у прямому ефірі крім окремих випадків детально поданих законопроектом.
Обов’язкова участь для всіх кандидатів
Стаття 4(1) Закону твердить, що: “участь у передвиборних теледебатах є обов’язковою для усіх суб’єктів відповідного виборчого процесу.”. До того ж, Стаття 7(2) декларує, що “Кандидат у Президенти України, лідер партії (блоку), кандидат-мажоритарник, який відмовився від участі або без поважних причин не брав участь в усіх або деяких теледебатах виключається з відповідного списку кандидатів і вибуває з балотування відповідно на виборах Президента України та народних депутатів України.”
У той час, як мета цих положень - забезпечення якісного інформування виборців про погляди кандидатів та партій – є важливою, Article 19 висловлює своє занепокоєння, що примушення кандидатів брати участь у дебатах є порушенням їх права обирати коли і як висловлювати свої погляди. По-перше, є загально визнаним фактом, що право на свободу слова включає також право вибору як використовувати це право, у тому числі право не висловлювати свою думку. (Рішення Європейського суду, Янг, Джеймс проти Великобританії, 1989 та ін.) По-друге, слід пам’ятати, що більшість кандидатів та партій не потребують примусу для виступів на телебаченні або радіо. В їх власних інтересах здобувати якнайбільший резонанс. Якщо вони цього не хочуть, вони відчують, що їх шанси на обрання зменшуються. Цього самого факту достатньо для заохочення кандидатів до публічних виступів на телебаченні. З цих причин, Article 19 рекомендує вилучення цього зобов’язання із тексту Закону.
Рекомендації
Вимога обов’язкової участі для всіх кандидатів слід вилучити із Закону.
Інші обмеження
Стаття 6(2) Закону зазначає: “Упродовж доби до і після кожних теледебатів забороняється у будь який спосіб коментувати та оцінювати зміст теледебатів, давати будь яку інформацію щодо учасників теледебатів. Це означає, що будь-яке посилання на дебати, крім оголошення про їх проведення, заборонено. Це положення містить серйозне обмеження права на свободу слова, яке не покликано “граничною соціальною потребою” та “значущими та достатніми” причинами, як того вимагає Європейська конвенція прав людини. Article 19 рекомендує вилучення цього положення із тексту Закону.
Рекомендації
Заборона коментування дебатів має бути вилучене з тексту Закону.
Институт проблем информационного права
Комментарий к проекту Закона «Об обязательном проведении предвыборных дебатов во время избирательных кампаний по выборам Президента Украины и выборам народных депутатов Украины»
15 января 2002 года
Представленный проект Закона «Об обязательном проведении предвыборных дебатов во время избирательных кампаний по выборам Президента Украины и выборам народных депутатов Украины» (далее – законопроект) содержит целый ряд положений, которые, с одной стороны, чрезмерно ограничивают права организаций средств массовой информации, с другой, - с трудом могут быть реализованы на практике. В первую очередь это касается круга субъектов данного вида агитационной деятельности.
В преамбуле законопроекта говорится, что дебаты будут проходить между всеми кандидатами, которые принимают участие в выборах. Пункт 2 ст.1 включает в число участников дебатов лидеров всех партий (блоков), принимающих участие в выборах, все зарегистрированных кандидатов на должность Президента Украины, всех зарегистрированных кандидатов по мажоритарным округам. При условии обеспечения всем кандидатам равных условий участия в дебатах организации телерадиовещания обязаны также соблюдать положение ст.5 законопроекта. Статья 6 (п.1) устанавливает минимальную продолжительность одних дебатов (2 часа между кандидатами в на должность президента, 1 час – между кандидатами в депутаты). Очевидно, что если во время президентских кампаний телерадиоорганизации смогут провести дебаты между всеми кандидатами, то в отношении выборов депутатов одновременное соблюдение требований п.4 ст.5 (одновременное участие в дебатах не более двоих кандидатов), п.1 ст.6 (часовая продолжительность дебатов) и п.2 ст.5 (трансляция дебатов в промежуток между 19 часами и 23 часами) приведет к перегрузке эфира такими передачами. В случае регистрации достаточно большого количества партий вещателям придется заполнять дебатами все отведенное время. Кроме того, законопроект не содержит оговорки на тот случай, если в отведенные часы эфира по продолжительности не смогут войти все запланированные по результатам жеребьевки встречи. Такая вероятность увеличивается с учетом того, что законопроект требует перенесения тех дебатов, которые по различным причинам не состоялись в установленный срок, на другие дни (следующий за запланированным или иной возможный), но в те же ограниченные временные промежутки (с 19.00 до 21.00). Поскольку вещатели обязаны проводить дебаты в сроки, установленные для предвыборной агитации законодательством о выборах, в последнюю неделю, тем более последний день, когда агитация ещё разрешена, их могут обязать провести дебаты между всеми кандидатами, которые не имели ранее (по болезни или техническим причинам) возможности участвовать в них.
В этом отношении чрезмерным ограничением прав вещателей выглядит и норма, требующая проведения дебатов в праздничные и выходные дни, поскольку такое требование повлечет серьезные отклонения от общепринятой редакционной политики большинства телерадиоорганизаций по составлению сетки вещания на выходные дни.
Установленные законопроектом обязательства для региональных компаний по организации дебатов между кандидатами по мажоритарным округам (п.3 ст.4) влекут за собой те же проблемы, несмотря на допустимость участия в одних дебатах 4-х кандидатов такого уровня. Территория распространения сигнала региональной телерадиоорганизации (ТРО) может включать несколько мажоритарных округов. В этом случае в соответствии с законопроектом у ТРО возникают обязательства проводить дебаты между всеми кандидатами всех округов; кроме того, неясно, как реально будет разрешаться ситуация, если на территории одного и того же округа принимается сигнал не одной, а нескольких региональных ТРО. Возложение на ЦИК полномочий по принятию решения в отсутствие положений закона может повлечь произвольное применение нормы.
В целом возложение в законопроекте обязанностей по организации дебатов на все ТРО вне зависимости от формы собственности представляется чрезмерным вмешательством государства в деятельность частных вещателей, не оправданным даже целью обеспечения избирательных прав граждан Украины. Согласно п.4 ст.4, «организация и проведение теледебатов...а также их финансовое, кадровое, материально-техническое обеспечение» осуществляется за счет самих ТРО. Значительный объем расходов ТРО в данном случае выглядит неоправданным. Целесообразно предусмотреть механизм компенсации вещателям понесенных расходов или ограничить круг обязанных телерадиоорганизаций государственными и общественными вещателями.
Помимо того, объявление организации дебатов одним из условий лицензии не только заставит вещателей решать проблемы в связи с отменой и переносом встреч по вине кандидатов, но и возлагает на них ответственность за неисполнение условий, предусмотренных законопроектом, по вине кандидатов. Предусмотренная законопроектом поправка в закон «О телерадиовещании» позволит Совету по телерадиовещанию в трехдневный срок аннулировать лицензию ТРО, нарушившей условия проведения предвыборных дебатов, причем, как следует из п.1 ст.7 закона, непосредственно решением Совета в обход судебной процедуры. Закон не предусматривает права обжаловать такое аннулирование. Телерадиоорганизация, лишившаяся лицензии на этом основании, теряет также право когда-либо получить или переоформить лицензию. Такие ограничительные санкции представляются чрезмерно строгими и необоснованными. Не согласуется с основными гражданскими правами, гарантированными Конституцией, и санкция, предусмотренная для кандидатов, отказавшихся или без уважительных причин не принимавших участия в дебатах, а именно исключение из предвыборной гонки. При этом законопроект не предусматривает, кто и по каким основаниям будет принимать решение об «уважительности» причин отказа. Очевидно, что принципиальное несогласие кандидата не будет таким основанием, однако это представляется ограничением права на свободу мнений и выражения своей позиции.
Недопустимы в законопроекте и совершенно нелогичные положения, такие как п.2 ст.6, запрещающий «комментировать содержание теледебатов» на протяжении суток до их проведения, а также «распространять какую-либо информацию об участниках теледебатов». Последнее требование очевидно противоречит «реализации права граждан на получение достоверной информации и реализации избирательных прав». Кроме того, ТРО столкнутся с необходимостью в принципе не упоминать на протяжении двух суток фамилии политических лидеров страны, если последние (например, действующий Президент) являются одновременно кандидатами на предстоящих выборах.
Директор
(Андрей РИХТЕР)
Підготовлено експертами
Лабораторії законодавчих ініціатив
Відносини медіа – влада у період виборів: форми регулятивного досвіду
Передвиборний період – особливий час у житті кожної держави та суспільства. Не тільки тому, що тоді здійснюється винятково важливий для них процес формування органів влади, навіть інколи вибір напрямку розвитку. В цей період загострюється боротьба між різними групами інтересів. Виникає спокуса зловживань тощо.
З часу набуття масовості радіо і телебаченням значна частина передвиборних баталій відбувається у ЗМІ, особливо, в теле- і радіоефірі. Цілком природньо, що різні політичні сили мають різні можливості доступу до ЗМІ – в силу різних організаційних та фінансових можливостей. Це для країн т.зв. “старої” демократії. У таких країнах, як Україна, які тільки перебувають на шляху до демократії, різниця у можливостях політичних сил може бути, крім іншого, зумовлена і прихильним чи, навпаки, негативним ставленням діючої влади. У період виборів це особливо помітно. Тому питання забезпечення рівного (у значенні справедливого) доступу політиків і політичних партій, які беруть участь у виборах, до ЗМІ набуває тоді особливого звучання.
Особливості національної передвиборної кампанії змушують зацікавлені сторони робити справді титанічні зусилля, щоб хоч якось забезпечити собі право на появу в теле- і радіоефірі. Саме так був прийнятий Закон “Про обов’язкове проведення передвиборних теледебатів під час передвиборних кампаній по виборах Президента України та виборах народних депутатів України”. Дебати між представниками політичних партій, кандидатами на високі державні посади, проведені на телебаченні або радіо, – одна з кращих форм популяризації їх програмних положень, знайомства електорату з політиками (або тими, хто претендує на це звання). Але дебатами перелік засобів передвиборної агітації не обмежується. Проблема стосунків ЗМІ – влада у період виборів має більш складний характер. Тому зупинимося детальніше на існуючих у світі підходах до її вирішення.
Навіть у країнах “старої” демократії бачення того, наскільки поведінка медіа у виборчий період має бути предметом правового регулювання, суттєво різняться. Багато країн навіть не вважають за потрібне якимось чином обмежувати ЗМІ. Це, переважно, або ті країни, де теле- і радіомовлення ніколи не було державним, або ті, де поняття свободи слова та політичної багатоманітності нічого не означають. У деяких країнах все ж пішли шляхом закріплення певних “правил гри” для ЗМІ у виборчий період. Проміжним варіантом розвитку подій можна вважати такий стан речей у державі, коли самі ЗМІ, скажімо, асоціації мовників, встановлюють певні обмеження для медіа, приймаючи своєрідні “кодекси поведінки”, зважаючи на особливості передвиборного періоду та його вимоги.
Для прикладу, шляхом мінімального регулювання ЗМІ пішли США. У свою чергу, багато європейських країн тяжіють до встановлення певних обмежуючих свободу ЗМІ норм на період виборів. Разом з тим, можна відзначити, що практика законодавчого регулювання поведінки медіа на диво нечисельні.
Серед питань, які, зазвичай, потрапляють до поля зору зарубіжного законодавця:
Рідше у законодавстві зустрічаються норми, які врегульовують політику новин стосовно передвиборного процесу, особливості поширення результатів опитувань громадської думки та інше.
Слід також звернути увагу на те, що як правило, для державних і суспільних ЗМІ встановлюються інші “правила гри”, ніж для приватних.
Стосовно порядку розподілу ефірного часу між політичними партіями і кандидатами на виборні посади.
Найважливішим тут є те, що законодавство багатьох країн закріплює право політичних партій (коаліцій), які беруть участь у виборах, та кандидатів на певний обсяг безкоштовних “послуг” ЗМІ. Поза цим учасники виборів можуть викуповувати ефірний час у медіа або на умовах, на яких розміщується комерційна реклама, або на пільгових умовах. Скажімо, у Польщі розцінки на політичну рекламу не можуть перевищувати 50% вартості звичайних рекламних повідомлень. З метою запобігання зловживанням з боку медіа та створенню нерівних умов для різних кандидатів та партій інколи закріплюються вимоги щодо встановлення розцінок на політичну рекламу ще до початку передвиборної кампанії або/ і щодо обов´язкового повідомлення ЗМІ своїх цін відповідній виборчій комісії. Чинний Закон України “Про вибори народних депутатів України” також сприйняв цю практику. Крім того, в деяких країнах платна політична реклама заборонена взагалі.
Особливий інтерес з точки зору регулювання поведінки медіа у передвиборний період становить порядок розподілу безкоштовного ефірного часу між політичними партіями та кандидатами (див. Додаток). Якщо узагальнити, то в основу такого розподілу може бути покладений один з п´яти підходів.
По-перше, ефірний час може розподілятися між учасниками виборів за принципом рівності, незалежно від результатів попередніх виборів, розміру політичної партії та інших обставин (Чехія, РФ, Індія, Литва, Словаччина, Молдова та інші країни). У Польщі та Японії ефірний час розподіляється залежно від кількості депутатів, висунутих політичною партією на поточних виборах. У Греції, Іспанії, Албанії, Німеччині та Бельгії партія отримує можливість безкоштовно поінформувати виборців про себе та свої програмні положення відповідно до результатів попередніх виборів. В Ізріїлі, Нідерландах, Туреччині та Румунії використовується змішаний принцип: наприклад, всі партії наділяються певним обсягом безкоштовного часу на телебаченні та радіо, а партії, представлені у парламенті (або найчисельніші) отримують додатковий час. В Австралії та Великобританії, деяких інших країнах порядок розподілу безкоштовного ефірного часу визначається комітетами, до складу яких входять представники самих мовників.
Якщо з розподілом ефірного часу і друкованих площ між політичними партіями і кандидатами на виборні посади все більш-менш зрозуміло: учасники виборчих перегонів мають право на справедливо рівний доступ до ЗМІ і, як правило, певний обсяг безкоштовних “послуг” медіа, то питання політичної реклами, тобто, політичних повідомлень, агітації на контрактній, платній основі, більш складне і неоднозначне.
Якщо говорити в загальному, практика йде наступним чином. У суспільних та державних ЗМІ політична реклама або взагалі забороняється, або суворо обмежується. У будь-якому разі, вона має бути означена як така. Стосовно приватних медіа, як правило, закріплюється загальне правило рівних можливостей доступу до них усіх політичних сил. Інколи також встановлюються мінімальні та максимальні межі вартості політичної реклами.
Показовим у цьому плані є досвід Польщі, де політичні партії, крім безкоштовного ефірного часу на державних каналах радіо та телебачення, можуть за власний рахунок розмістити оплачувані пердвиборні теле-, радіопрограми у будь-якому ЗМІ, але загальним часом не більше 15% від наданого безкоштовного часу (встановлюється різний час безкоштовної агітації залежно від того, чи висунула партія національний список кандидатів). При цьому радіо- і телекомпанії, по-перше, не можуть відмовити у розміщенні подібних програм, а, по-друге, не можуть встановити розцінки для цієї політичної реклами більші за 50% ціни звичайних рекламних повідомлень у цінах, дійсних на час оголошення виборів.
В інших країнах, таких як Румунія та Боснія і Герцоговина, забороненою є будь-яка платна політична реклама у пресі, на радіо чи на телебаченні. Виборчим законодавством Словаччини заборонена передвиборча агітація на приватних радіо- та телеканалах.
Цікаво, що інколи, усвідомлюючи різницю у можливостях впливу на свідомість виборців з боку електронних та друкованих ЗМІ, уряди йдуть на законодавче розрізнення їх статусів та вимог до них у ході виборчої кампанії. Наприклад, у Великобританії приватні газети можуть вільно висвітлювати поточні новини на догоду своїм власникам, тоді як приватні радіо- і телекомпанії повинні бути політично нейтральними у своєму мовленні. Українське ж законодавство не проводить межі не тільки між друкованими та електронними ЗМІ (що можна вважати виправданим), але й між медіа приватними та державними.
Стосовно порядку оскарження та спростування недостовірної інформації. Законодавчі акти про вибори окремих зарубіжних країн містять досить детальну регламентацію можливого порядку реагування кандидата в депутати або політичної партії на появу у ЗМІ неточних або таких, що дискредитують його, відомостей. Показовими з точки зору двох альтернативних способів поновлення порушеного права кандидата, який балотується на виборах, є відповідні положення законів Литви та Польщі. Так, згідно із законом про вибори до литовського Сейму під матеріалом, що дискредитує кандидата, розуміється інформація, метою якої є спонукати виборців не голосувати за незалежного кандидата та яка негативно зображує кандидата. Не вважається дискредитуючим матеріалом думка (не інформація) про кандидата, навіть і негативна, виголошена в ЗМІ. Обсяг матеріалу з викладенням протилежної думки не повинен перевищувати обсяг дискредитуючої інформації більше, ніж втричі. Відповідне ЗМІ повинно обнародувати цю протилежну думку протягом 7 днів з дня подання кандидатом відповідного спростування, але не пізніше ніж за три дні до дати виборів. Якщо ЗМІ не може самостійно виконати цю вимогу у визначений термін, воно повинно за власний кошт розмістити відповідну інформацію в іншому ЗМІ. У разі, якщо кандидат подав свою протилежну думку до ЗМІ, але останнє не обнародувало його, то рішенням Центральної виборчої коміс
У зв'язку зі зміною назви громадської організації «Телекритика» на «Детектор медіа» в 2016 році, в архівних матеріалах сайтів, видавцем яких є організація, назва також змінена
* Знайшовши помилку, виділіть її та натисніть Ctrl+Enter.
Читайте також
Долучайтеся до Спільноти «Детектора медіа»!
Ми прагнемо об’єднати тих, хто вміє критично мислити та прагне змінювати український медіапростір на краще. Разом ми сильніші!
Спільнота ДМ
