Із початком військової, а з нею й інформаційної агресії з боку Російської Федерації в українському суспільстві регулярно спалахують скандали, пов’язані з тим чи іншим медіа, чия редакційна політика не влаштовує частину українського суспільства. На заклики вжити заходів, оштрафувати чи навіть заборонити той чи інший телеканал можна почути аргументи, що регулятор не є цензором, що можливості регулювати контент обмежені і що потрібно захищати свободу слова. Утім, свобода слова не є безмежною, а відсутність реакції на порушення в ефірі породжує ще більшу безкарність. Водночас, будь-яке втручання в свободу слова мусить мати чітку мету й бути передбачене законом і не спричинити охолоджувального ефекту для незалежних медіа. В цьому короткому огляді ми спробуємо розглянути, як незалежні регулятори різних країн реагують на порушення мовниками базових стандартів.

Регулювати чи ні?

Регулювання контенту в засобах масової інформації традиційно є одним із найчутливіших питань і його часто порівнюють із цензурою. Чи таке страшне регулювання контенту, як його малюють, чи справді регулювання є посяганням на свободу слова і як це врегульовано у світі, — відповіді на ці запитання ми спробуємо знайти.

Регулювання — не цензура

Цензура (лат. censura — перепис, опис) — контроль влади за змістом і розповсюдженням будь-якого виду інформації, з метою обмеження або недопущення поширення ідей і відомостей, визнаних цією владою шкідливими або небажаними. Цензура в класичному розумінні передбачає отримання перед публікацією згоди на те, щоб оприлюднити певний контент. Так, статтею 24 Закону про інформацію забороняється «цензура, як будь-яка вимога, спрямована, зокрема, до журналіста, засобу масової інформації, його засновника (співзасновника), видавця, керівника, розповсюджувача, узгоджувати інформацію до її  поширення або накладення заборони чи перешкоджання в будь-якій іншій формі тиражуванню або поширенню інформації».

Таким чином, наявність відповідальності за поширення незаконного контенту не може вважатися цензурою в класичному розумінні, а радше спонуканням мовників ретельніше перевіряти інформацію, прискіпливіше обирати контент для трансляції, а також форму, в якій інформація передаватиметься, та час опублікування.

Регулювання, тобто встановлення відповідальності та визначення механізмів її застосування регулятором, — не каральний, а передусім превентивний захід, покликаний покращити якість контенту, спонукати журналістів дотримуватися журналістських стандартів та утримуватися від посягань на права людини в засобах масової інформації.

Законна підстава регулювання

Регулювання контенту закріплене в низці міжнародних договорів. Так, частина друга статті 10 Європейської конвенції про захист прав людини й основоположних свобод встановлює, що право на свободу слова може бути обмежене:

«Здійснення цих свобод [вираження поглядів], оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду».

У Рекомендації 23 Комітету міністрів Ради Європи — Rec(2000) 23 «Про незалежність і функції регулювальних органів у секторі мовлення» підкреслено, що «важливо забезпечити відповідне й виважене регулювання цього сектора [мовлення], щоб гарантувати свободу ЗМІ й водночас урівноважити цю свободу з іншими законними правами та інтересами” і рекомендовано включити до національного законодавства положення, а в політику — заходи, які надавали б регулювальним органам сектора мовлення повноваження виконувати свої завдання… ефективно, незалежно й відкрито».

Більше того, наголошено на незалежності регуляторів: «Правові норми й процедури, які визначають діяльність регулювальних органів або впливають на неї, повинні чітко підтверджувати й захищати їхню незалежність… Законодавство має чітко визначати обов'язки й повноваження регулювальних органів у секторі мовлення, а також засоби забезпечення їхньої звітності, процедури призначення працівників і джерела фінансування».

Рекомендація визначає, що регулятори повинні мати повноваження, які дозволяють їм ухвалювати внутрішні правила, звісно ж, у рамках законодавства. І найголовніше: пунктом 19 Рекомендації встановлено, що «контроль за передачами завжди повинен проводитися після їхнього виходу в ефір». А у випадку, якщо «мовник не дотримується законодавства або умов, викладених у ліцензії, регулювальні органи, відповідно до законодавства, повинні мати право накладати санкції».

Іноземний досвід

На дотримання цієї Рекомендації в низці країн створені й функціонують регулятори контенту. Нижче — кілька успішних прикладів, коли регулятор може виносити рішення про незаконність контенту, вирішувати, чи були порушені журналістські й етичні стандарти тощо.

Загалом, Рекомендація дає досить широке поле для діяльності регулятора, адже визначає, що всі елементи «програмних послуг повинні поважати гідність людини та основні права інших людей. У тому числі мова йде про непристойний (й особливо порнографічний) контент, а також про пропаганду насильства чи спонукання до расової ненависті. Окрім того, регулятори мали б особливу увагу звернути на захист неповнолітніх, які можуть постраждати від трансльованого контенту».

У Великобританії незалежним регуляторним органом для комунікаційної індустрії є «Офком» (Office of Communications; Ofcom). «Офком» може приймати рішення щодо скарг громадян, які звертаються до регулятора щодо порушення телеканалами та радіостанціями вимог законодавства. «Офком» може підтримати позицію скаржника повністю, в якійсь частині або ж узагалі відхилити заявку. Рішення також можуть містити інформацію про те, як слід діяти в ситуаціях, коли виявлено таке порушення. «Офком» регулярно публікує інформаційні бюлетені, в яких можна знайти рішення по всіх скаргах, надісланих до регулятора, зокрема — скарги щодо контенту.

Одним із таких випадків є справа, опублікована у травневому виданні бюлетеня, що стосується нецензурної лексики на радіо. У лютому 201 року на радіо «Бетар Бангла» (Betar Bangla Radio) транслювалася програма, в якій брали участь двоє дітей. Саме діти вели цю програму: жартували та вмикали музику. Однією з композицій, яка лунала у цій програмі, була пісня My Mind is Gone by Meek Mill, яку увімкнули на прохання слухача.

Скаржник, який звернувся до «Офкому», нарахував у цій пісні 14 випадків згадування слів fuck чи fucking; десять слів shit; 28 згадувань nigger та одне згадування слова bitch. У зв’язку з цим скаржник просив регулятора дати висновок, чи відповідає такий контент установленим правилам, а саме, апелював до норми, згідно з якою «найбільш образлива мова не повинна транслюватися, коли діти, ймовірно, слухатимуть програму».

Регулятор погодився з аргументацією скаржника та у своєму рішенні під назвою «Година дітей» (Children’s Hour) вирішив, що мали місце три порушення. Два з них стосувалися трансляції нецензурної лексики в час, коли діти, ймовірно, можуть її почути. Згадана програма була в ефірі о 14.00 у вихідний день, тоді як законодавство забороняє нецензурну лексику на радіо в проміжку з 6.00 до 19.00 у вихідний день. Третє порушення полягало у відсутності «належного нагляду дорослих» за дитячою присутністю в ефірі. Інакше кажучи, хоча б один дорослий (зі сторони радіостанції) мав би наглядати за діями дітей у прямому ефірі й мати необхідні інструменти для уникнення порушення норм мовлення, зокрема — захисту дітей від нецензурної лексики. Мав бути присутнім іще один представник (зі сторони дітей), зазвичай один із батьків, який мав би стежити за фізичним та емоційним добробутом дітей, а також за відсутністю посягань на їхню гідність.

Повний текст рішення (англійською мовою) можна знайти за посиланням тут.

В Ірландії функцію регулятора виконує служба у справах мовлення — BAI (Broadcasting Authority of Ireland / Údarás Craolacháin na hÉireann). Хоча вона розглядає й діяльність телеканалів, більшість розглядуваних цією службою справ стосуються радіо. До прикладу, у грудні 2015 року був опублікований черговий збірник рішень, який містив низку справ, розглянутих службою щодо радіопередачі — The Ray D’Arcy Show. Оскільки сім різних скаржників звернулися до регулятора з цього приводу, служба опублікувала сім окремих рішень. Справа стосувалася дотримання журналістських принципів справедливості, об'єктивності та неупередженості, що закріплені національним законодавством.

На щоденну програму The Ray D’Arcy Show на інтерв’ю був запрошений виконавчий директор Amnesty International в Ірландії, розмова стосувалась опублікованої раніше доповіді щодо закону про аборти. Скаржники стверджували, що впродовж програми директор відкрито адвокатував зміну чинного закону щодо абортів. Також скаржник наполягав, що інтерв’ю було незбалансоване, адже була представлена лише позиція «за зміну чинного закону». Збалансованості, на думку скаржника, не було дотримано, адже інтерв’ю з іншою позицією було оприлюднено лише через 11 тижнів. Регулятор у своєму рішенні погодився з позиціями кількох заявників і визнав, що програма порушувала принципи справедливості, об’єктивності та неупередженості, а трансляція іншої позиції лише через 11 тижнів не може вважатися достатньою, адже такий строк не може вважатися «розумним строком» у цьому випадку. Особливо зважаючи на той факт, що в інтерв’ю директора інші позиції було названо як такі, що не витримують критики.

Водночас, низку скарг регулятор підтримав лише частково, а деякі — відхилив. Ознайомитися з усіма рішеннями (англійською мовою) можна за посиланням тут.

В Австралії регуляторну функцію виконує ACMA — Australian Communications and Media Authority, що має повноваження видавати рішення стосовно проведених розслідувань, зокрема з приводу недотримання журналістських стандартів точності та безсторонності. В одному з нещодавніх рішень — у березні 2016 року — ACMA розслідувала справу про порушення цих принципів суспільним мовником «ABC-1!». Ішлося про сюжет зі щоденної 30-хвилинної програми новин, що стосувався перспектив застосування сонячної енергії в Австралії. Майже вся програма стосувалася конкретної компанії — Zen Energy та її особливого способу отримання сонячної енергії. У глядачів могло скластися враження, що лише цей метод у майбутньому буде використовуватися як найбільш ефективний.  програмі, окрім представників цієї компанії, також були використані коментарі багатьох експертів. Регуляторний орган мав вирішити, чи було порушення журналістських стандартів, зокрема принципів точності висвітлення інформації та безсторонності.

ACMA аналізували програму комплексно, враховуючи не лише текстове наповнення програми, а й наголоси, які зробили коментатори, а також достовірність наведених фактів. Врешті, ACMA не виявив жодних порушень у висвітленні інформації, адже оприлюднена інформація була достовірною. Більше того, регулятор зазначає, що принцип безсторонності не обов’язково має означати відведення однакової кількості часу для всіх конкурентних поглядів. Програма може мати власну лінію (в цьому випадку — розповідь про метод отримання сонячної енергії Zen Energy), до того ж законодавство не встановлює вимоги згадувати у програмі всі можливі дотичні факти. Таким чином, регулятор у цій справі підтвердив дотримання журналістських стандартів.

Із повним текстом рішення (№ BI-163) можна ознайомитися за посиланням тут.

У Данії регуляторно функцію покладено на Раду з питань телебачення й радіомовлення — RTB (The Radio and Television Board). До регулятора неодноразово (у 2006, 2007, 2008 роках) зверталися зі скаргами на місцевий телеканал ROJ TV, стверджуючи, що контент, який транслюється на телеканалі, виправдовує дії та вимоги Курдської робочої партії (the Kurdistan Workers’ Party (PKK), що визнана Європейським Союзом як терористична організація. Тричі регулятор не знаходив жодних порушень у контенті телеканалу й у своїх рішеннях стверджував, що така інформація транслювалась у новинних та дискусійних програмах. Ба більше, сцени насильства, які також показував телеканал, — є відбиттям реальної жорстокості, яка мала місце в турецькому суспільстві, у курдських районах. Таким чином, регулятор не виявив порушень і телеканал продовжував свою роботу до 2012 року. Саме у 2012-му прокурор звинуватив ROJ TV в порушенні норм кримінального кодексу щодо тероризму. Судова справа дійшла до Вищого суду Данії й телеканал було закрито. Однак у 2014 році представники каналу стверджували, що звертатимуться з цього приводу до Європейського суду з прав людини.

Рішення регулятора (англійською) можна знайти за посиланням тут.

У Словаччині регулятором є Рада з питань мовлення і трансляції (Rada pre vysielanie a retransmisiu — Council for Broadcasting and Retransmission). Одне з рішень, яке виніс регулятор у 2013 році, стосувалося телевікторини, щоби перемогти в якій, глядачам слід було вирішити математичне завдання та зателефонувати за вказаним на екрані номером. Регулятор отримав численні скарги від глядачів щодо несправедливої вікторини, завдання якої були некоректними. Рада з питань мовлення і трансляції розглянула ці скарги та визнала порушення з боку телеканалу «Маркіза — Словаччина» (MARKÍZA — SLOVAKIA, spol.). У своєму рішенні регулятор звернув увагу, що були порушені принципи справедливості й чесності реклами й телемагазину, а також канал не виконав своїх зобов’язань, за якими мав би забезпечити, щоби телемагазин не шкодив інтересам споживачів і не зловживати їхньою довірою.

Рішення (словацькою мовою) можна знайти за посиланням тут.

Заради дотримання збалансованості, зазначимо, що практика втручання регулятора в контент є поширеною, але не загальноприйнятою. Наприклад, справа з Фінляндії яскраво демонструє, що регулятор аналізує контент лише щодо відповідності ліцензії.

У Фінляндії регуляторним органом у аудіовізуальному та комунікаційному секторі є Фінська служба регулювання зв’язку (Viestintävirasto (FICORA) — Finnish Communications Regulatory Authority). Служба може приймати рішення щодо скарг, конфліктів або питань, які вона розслідує. Рішення можуть або зобов'язати мовника вжити заходів, що змінюють ситуацію, яка порушує чинне законодавство, або ж служба може підтвердити, що контент, який транслюється мовником, не порушує жодних вимог закону. Рішення також можуть містити інформацію про те, як слід діяти в ситуаціях, якщо би таке порушення було виявлено.

До прикладу, в 2013 році Служба наклала штраф на телеканал «Кутонен» (Kutonen) за порушення ліцензійних вимог до контенту на телеканалі. Музичний канал додав до програми спортивні новини й іноземні фільми. Згідно з ліцензією, програма мала складатися винятково з відеокліпів та програм, пов’язаних із музикою та розвагами. Розглянувши таку справу, регулятор виявив порушення ліцензійних вимог щодо контенту та зобов’язав мовника сплатити штраф у розмірі 50 000 євро. Згідно з законодавством Фінляндії, будь-які зацікавлені особи можуть звернутися до суду з оскарженням такого рішення, чим, власне, і скористався мовник: згодом суд переглянув це рішення.

Повний текст рішення (фінською) доступний за посиланням тут. Короткий текст (англійською) доступний за посиланням тут.

Сучасні виклики, що постали перед Україною, вимагають більш рішучих дій від регулятора, який, попри застарілий Закон про телебачення і радіомовлення, має інструментарій, щоби реагувати на численні порушення в ефірах українського радіо й телебачення. Саме якісне, виважене та обґрунтоване реагування на порушення формуватиме довіру до регулятора й надаватиме йому більшої легітимності в очах громадянина. Те, що регулятор почав робити перші ефективні кроки в цьому напрямі, свідчить про позитивну тенденцію. Та попри можливу критику, регулятор має використати весь потенціал, закладений у законі.

Тим часом стає очевидним, що медійна сфера терміново потребує нового закону, що регулюватиме сферу ТБ та радіо, а точніше — сферу аудіовізуальних послуг. Саме новий закон, нарівні з дерегуляцією та впровадженням принципу технологічної нейтральності має увібрати в себе й положення, що більш чітко окреслюватимуть сферу компетенції регулятора, забезпечуватимуть його незалежність, гарантуватимуть підзвітність суспільству, а також гарантуватимуть ефективну матеріально-технічну базу. Адже незалежність гарантується не лише особливим порядком призначення членів, звітності й підконтрольності, але й належним фінансуванням, якого, направду, український регулятор ніколи не мав.

Автори: Марія Гринишин, Ігор Розкладай, Інститут медіа права

Фото - pnsi.wordpress.com