Як уже повідомляла «Детектор медіа», 13 жовтня Верховна Рада України на пленарному засіданні ухвалила у першому читанні проект Закону №1044 «Про внесення змін до Закону України «Про рекламу» (щодо обмеження реклами тютюнових виробів та алкогольних напоїв)», внесений народним депутатом України Миколою Томенком. За це рішення проголосували всього 226 депутатів. Також парламент вирішив об'єднати цей законопроект разом із законопроектом депутата Бориса Беспалого №1044-1, за який проголосувало 399 народних обранців. В обох законопроектах пропонується заборонити з 1 січня 2007 року зовнішню рекламу тютюнової та алкогольної продукції, а також рекламу цієї продукції на телебаченні, радіо та на першій і останній сторінці друкованих ЗМІ. Нагадаємо, зараз для алкогольної і тютюнової продукції діє обмеження в розміщенні реклами на телебаченні і радіо (реклама алкоголю дозволена тільки з 6.00 до 23.00), на перших і останніх сторінках газет і журналів, а також на транспорті.

У той же час підкомітет з питань реклами виступає за відкладення впровадження такої суворої заборони принаймні на  рік, оскільки її запровадження вже з початку наступного року може призвести до великих збитків ринку реклами.

Однак, зосереджуючи увагу на боротьбі проти реклами алкоголю та тютюну, законотворці подекуди забувають і про вагоміші недоліки Закону «Про рекламу», які, мов дамоклів меч, щодня  нависають, у першу чергу, над регіональними мовниками.

Тож про  нові законопроекти та проблемні моменти Закону «Про рекламу» «ТК» розповіла голова правління Східноєвропейського інституту проблем медіа Ольга Большакова.

- Пані Ольго, які, на ваш погляд,  основні плюси та мінуси  законопроектів №1044 (Томенка) та №1044-1 (Беспалого), які були прийняті парламентом у першому читанні?

- На мій погляд,  законопроект №1044 є достатньо поміркованим і не призведе до суттєвих змін. Адже, згідно із Законом України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів»,  «алкогольні напої - продукти, одержані шляхом спиртового бродіння цукромістких матеріалів або виготовлені на основі харчових спиртів з вмістом спирту етилового понад 1,2 відсотка об'ємних одиниць, які належать до товарних груп Гармонізованої системи опису та кодування товарів під кодами 22 04, 22 05, 22 06, 22 08». Отже,  до цього поняття включені і слабоалкогольні напої, не включене тільки пиво. Що ж до проекту № 1044-1, то він містить повну заборону реклами алкогольних і слабоалкогольних напоїв на телебаченні і радіо. Винятками є шампанське, колекційні вина та вина контрольованого найменування, а також пиво.

- Яких збитків може зазнати ринок реклами, якщо парламент затвердить такі  обмеження реклами алкоголю?

- Мені важко розрахувати зменшення рекламних бюджетів телерадіокомпаній. Мабуть,  це питання варто ставити їх керівникам. Втім, зрозуміло, що втрати будуть суттєвими, якщо буде прийнятий законопроект №1044-1.

- Як ви оцінюєте можливість внесення таких змін до Закону «Про рекламу»?

- На жаль, як досить високу. Такі законопроекти є іміджевими, і більшість фракцій не наважиться голосувати проти без вагомих підстав. Залишається сподіватися на поміркованість профільного комітету, який має підготувати законопроект до другого читання.

- Пані Ольго,  ви не є прихильником цілковитої заборони реклами тютюну і алкоголю. Чому?

- Тому, що питання не вивчається всебічно. Ініціатори, як правило, дуже емоційно висловлюються щодо шкоди тютюну та алкоголю для здоров’я населення, але я ще не бачила в обґрунтуванні законопроектів посилань на результати серйозних досліджень впливу реклами, причому окремо по кожному виду реклами – телевізійної, друкованої, зовнішньої -  на споживання цих товарів. У мене склалося враження, що реклама (з урахуванням тих обмежень, які вже встановлені законодавством, наприклад, заборони демонструвати процес споживання алкоголю, створювати враження, що споживання алкоголю – це шлях до успіху тощо) не стільки заохочує до споживання алкоголю в цілому, - тобто,  не стільки впливає на тих осіб, які не мали наміру його споживати взагалі, - скільки сприяє перерозподілу споживачів всередині цієї товарної групи (тобто, якщо в мене є намір придбати алкоголь, під впливом реклами я обираю певний напій). Але це – тільки мої враження, насправді необхідно провести дослідження, результати якого викликали б довіру, і вже на його підставі пропонувати зміні до законодавства. Крім того, необхідно брати до уваги фінансову сторону питання,  а саме наповнення місцевих бюджетів за рахунок податку на рекламу. Чим це буде компенсуватись?  

Замість цього - самі емоції.   Найсвіжіша версія змін до Закону,  яку я нещодавно чула від одного з представників державних органів – це ідея заборони цієї реклами й у друкованих ЗМІ.  Мовляв, це ж шкодить здоров’ю населення? Шкодить. Тож заборонімо – й усе, без жодних обґрунтувань.  Але тоді заборонімо й рекламу, наприклад, солодощів – адже населення потерпає від зайвої ваги, під загрозою здоров’я нації!

- Ви говорите з аозиції інтересів мовників. Але, зважаючи на те, що рекламодавець платить великі гроші за цю рекламу, то він, очевидно, сподівається на  її вагомий вплив?

- Так, але це не обов’язково має свідчити, що таким чином розширюється коло споживачів. Як я вже казала,  йде запекла боротьба між торговими марками за тих споживачів, які вже є. Крім того, це спосіб привернути увагу до нових напоїв, адже аналітичні статті майже ніхто не читає, а товари на полицях в супермаркеті виглядають однаково. До того ж, їх там багато – новинки можна і не помітити. Втім, знову ж таки, це моя думка як споживача. Вона не має і не повинна мати ваги. Перш за все, потрібні ґрунтовні дослідження. Але чомусь саме такі висловлювання лунають в сесійному залі і сприймаються цілком серйозно.

- На вашу думку,  заборона реклами  алкоголю  не потрібна взагалі, чи просто телекомпанії до неї ще не готові?

- Я не маю відповіді на це питання – його повинні дати вчені. Але я впевнена, що зараз до таких змін не готові не тільки телерадіокомпанії і рекламодавці, але, перш за все, місцева влада, яка не одержить суттєву частку податку на рекламу. Але якщо вже зайшла мова про вдосконалення законодавства про рекламу, слід визнати, що воно має набагато серйозніші вади.

Якщо не брати до уваги дрібні  проблеми на кшталт вимог до реклами лікарських засобів, яка має містити опис їх побічної дії, що нереально вмістити у ролику, то основна проблема закону полягає в тому, що ми взагалі не знаємо, що таке реклама і чим вона відрізняється від інших передач. Попри те, що визначення реклами доволі широке, воно не містить в собі жодного критерію, який би дозволив точно встановити: оцей матеріал є рекламою, а цей – інформаційною програмою про новини вітчизняної промисловості або аналізом стану ринку певних товарів.   

Вже є кілька неприємних прикладів, які,  на щастя,  поки що не стали тенденцією. Так, наприклад,  обласна газета  надрукувала велику статтю про один з найвідоміших творчих колективів області, присвячену ювілею цього колективу. Стаття була визнана рекламою на підставі того, що цей творчий колектив дає платні концерти. Втім, не було взято до уваги той факт, що такі статті завжди підтримують моральний дух відповідної територіальної громади – адже вони розповідають про успіхи її членів. Крім того, це, безумовно,  подія в масштабі регіону: 10 років творчому колективу, він дав великий концерт, на який прийшло багато відомих в області людей. Звісно,  про це треба писати. Але для контролюючих органів це не так очевидно,  як для нас із вами.

Чиновник бере закон і читає визначення реклами: інформація про особу чи товар (в цьому випадку - про особу), яка призначена сформувати чи підтримати інтерес споживачів до цього товару або до  цієї особи.  І стаття цілком відповідає цьому визначенню – дійсно,  вона призначена підтримати інтерес, бо навіщо ж писати, якщо не для того, щоб зацікавити читача?!

Більше того, будь-який аналітичний огляд ринку, будь-яка новина,  пов’язані  з якимись виробництвом або торгівлею,  також стовідсотково відповідають визначенню реклами. Коли нам дзвонять мовники з регіонів і ставлять запитання на кшталт: «у нас в районі відкрився новий завод, сотні робочих місць, продукція має успіх – отже,  люди не втратять роботу і регулярно одержуватимуть зарплату, то чи можна зробити про це інформаційний сюжет?»  Я,  як юрист, не можу їм сказати: гаразд, ви обґрунтували суспільну важливість події та суспільний інтерес до інформації про неї, запускайте матеріал. Бо в Законі немає згадки про те, що об’єктивно  суспільно важлива інформація саме за цими ознаками не є рекламою.  І в мене навіть немає жодних претензій до державних органів, які вважають такі матеріали рекламою:  вони діють відповідно до Закону і не хочуть брати на себе зайву відповідальність,  тлумачачи  його на користь ЗМІ.

На жаль, ця проблема є поки що «бомбою уповільненої дії»: інколи десь в регіонах когось штрафують – хіба є про що турбуватись? Кількість незроблених передач та ненаписаних статей ніколи не стане відомою суспільству – кожний ЗМІ мовчки здійснює самоцензуру і вже навіть сприймає її як щось цілковито природне. Великі канали впевнені, що їм звинувачення у прихованій рекламі під виглядом інформаційного сюжету не загрожує, і поки що ця впевненість виправдовується. А от використовувати цю норму як засіб тиску на маленький канал в регіоні або для наповнення місцевого бюджету за рахунок штрафів дуже легко.

Але найнебезпечніше те, що законодавство не зобов’язує карати всіх – у державних органів є чудова відповідь на запитання, чому вони не здійснюють належний контроль – їм завжди не вистачає людей та грошей. Це дозволяє вибрати один небажаний ЗМІ і притягнути до відповідальності саме його. І потім можна скільки завгодно волати: порушують усі, чому покарали саме мене?  На це також є відповідь: бо тебе спіймали, а їх – ні.  

 - Яких змін потребує Закон, на вашу думку, в такому разі?

- Ми хочемо домогтись того ж, що вдалось зробити в минулому році з виборчим законодавством:  за можливістю, чітко визначити критерії, за якими рекламу можна буде відрізнити від іншої інформації. Варіантів таких критеріїв, в тому числі апробованих у законодавстві інших країн, у принципі,  багато.

Перший варіант -  на мій погляд, найбільш обґрунтований: відрізняти рекламу за метою її розповсюдження. Тобто, якщо інформація розповсюджується з метою сприяння продажу товару або з метою отримання прибутку, то це реклама, а якщо такої мети немає або вона не доведена,  ЗМІ може спокійно робити передачу або друкувати статтю. Про способи доведення мети поширення інформації треба говорити окремо. До речі,  у чинній редакції Закону визначення за метою теж наявне, проте доволі невдало сформульоване: «Прихована реклама – це інформація про особу чи товар, якщо ця інформація слугує рекламній меті». Але що таке рекламна мета? Якщо нею вважати привернення чи підтримання інтересу до об’єкту реклами – такий критерій нам нічого не дає. Метою реклами має бути саме досягнення результату, який необхідний рекламодавцю, а не ЗМІ чи його аудиторії.

Другий варіант  - ідентифікувати рекламу за об’єктом. Наприклад, відповідно до законодавства деяких країн СНД, об’єктом реклами може бути лише товар. Відповідно, це твердження виключає з кола об’єктів реклами будь-яких юридичних осіб, в тому числі  творчі колективи, суспільних діячів тощо. Але це не дуже вдале визначення, бо про товар також можна створювати інформаційне повідомлення, яке буде потрібно саме аудиторії, а не виробнику чи продавцю товару. Це, наприклад, аналітичні, в тому числі критичні матеріали, які зважують переваги та недоліки продукції, розповідають про аналогічні товари, попереджають про проблеми, які можуть бути пов’язані із споживанням товарів, наприклад, про відсутність запчастин та інші проблеми ремонту. Досить важко запідозрити, що така інформація поширюється на користь виробника, а от зацікавленість аудиторії очевидна.

Третій варіант – відрізняти рекламу за критерієм платності. Тобто,  якщо хтось платить ЗМІ за поширення інформації – він знає,  для чого він це робить. Така інформація завжди є рекламою, залежно від змісту - комерційною, політичною або соціальною. А якщо ЗМІ поширює інформацію за власні кошти – він робить це для підвищення рейтингу чи тиражу, для задоволення інтересів аудиторії, для виконання обов’язків, покладених на нього законодавством. І така інформація не є рекламою. Дуже вдалий варіант, і, за великим рахунком, він був би самодостатнім, якби в кожного депутата перед голосуванням за закон не виникало таке питання:  а як на практиці застосовувати цей критерій, якщо більшість розрахунків досі ведеться «в чорну»?

Я маю відповідь на це питання: удосконалювати роботу контролюючих органів, обов’язком яких є виявлення фактів незаконних платежів готівкою. І вже абсолютно точно це не є питанням законодавства про рекламу.  Проте, я розумію, що така відповідь навряд чи є прийнятною для більшості парламентаріїв, які бажають бачити реальні механізми контролю, що можуть почати діяти просто з моменту набуття чинності закону, а не в незрозумілому майбутньому.

Через це оптимальним, на мій погляд, є комплексне визначення реклами як інформації, що розповсюджується з метою отримання прибутку чи іншого результату,  необхідного рекламодавцю, заради досягнення якого рекламодавець і оплачує поширення інформації.

Є і четвертий варіант  - не змінювати визначення реклами, але натомість дати перелік видів діяльності, які не є рекламою. Такий підхід застосовано в законодавстві Російської Федерації.  Там,  зокрема,  йдеться про те, що не є рекламою довідково-інформаційні і аналітичні матеріали, огляди внутрішнього і зовнішнього ринків, результати наукових досліджень та винаходів, метою яких не є продаж товарів. Отже,  такий критерій,  як мета,  тут також присутній, але він не є основним.

.

-  Як довести мету в суді?

- Зрозуміло, що мету не можна виявити як таку – це психічне явище, і його неможливо зафіксувати. Тому мету доводять за видом і способом дій, завдяки яким ця мета була досягнута. Якщо метою є продаж товару, ви не будете робити матеріал у формі аналізу ринку, в якому об’єктивно та збалансовано порівнюються всі товари–конкуренти, згадуються їх недоліки, проводиться правдиве тестування, бо такі дії не призведуть до збільшення продажу саме вашого товару – так само він піде на користь конкурентам. А якщо ви хочете зробити цікавий матеріал для своїх глядачів, ви не будете співати дифірамби одній чи навіть кільком торговим маркам, бо позитивну інформацію про них ваші глядачі легко можуть отримати у виробників, а їм необхідна та інформація, яку намагаються не оприлюднювати.

Далі виникає питання: чи не надто складно буде контролювати ЗМІ за такими критеріями? Якщо мова йде про органи держави, я відповім – вони здатні здійснювати контроль лише частково – наприклад, відмоніторити ефір ТРО за рік, щоб виявити, що вони постійно поширюють матеріали про певний товар чи його виробника – ні, для цього у Нацради не вистачить ресурсів. Та чи дійсно від прихованої реклами страждає тільки аудиторія, яку мають захищати державні органи? Я думаю, що набагато більше від цього страждають конкуренти порушника, адже він одержує переваги порівняно з ними: більше реклами – більше грошей – вище рейтинг. І його конкуренти зацікавлені в притягненні його до відповідальності. От вони здатні здійснювати дієвий контроль. Ба більше, вже зараз є випадки, коли конкуренти пишуть весь ефір – про всяк випадок. Буває, що інформацію про виявлені порушення та записи потім передаються контролюючим органам, поки що – таємно, а в майбутньому це буде робитися відкрито. Наприклад, в Польщі ніхто не приховує, що слідкує за конкурентами та подає скарги, якщо вони порушують законодавство.

При цьому слід зазначити, що зацікавлені у цьому і конкуренти телекомпанії, і конкуренти рекламодавців. Якщо телекомпанія  постійно піарить одного мера, то скарги надходитимуть не лише від телекомпаній, які втрачають певні привілеї з боку мерії, а й від місцевої ради, яка теж може здійснювати моніторинг і говорити, чому ви постійно показуєте нашого політичного опонента. Те саме можна сказати про будь-яку іншу рекламу. Якщо телекомпанія створює сюжет про виробника прального порошку, то конкуренти цієї торгової марки поставлять закономірне питання – а чому ви не зробили такий сюжет про нас? Якщо ви вважаєте, що така інформація є цікавою для вашої аудиторії – робіть, причому безоплатно.  

А от коли ви відмовляєтесь, ми маємо підстави звернутися до суду. І суд цілком здатний застосовувати такі докази, зважувати збалансованість та об’єктивність. Дехто сумнівався, чи впорається суд із таким складним завданням, але інформаційні спори під час виборів на прикладі передвиборної агітації, яка також визначалась за метою, довели, що суди є абсолютно спроможними.

Також, велике значення мають суто організаційні моменти: хто є ініціатором створення матеріалу, хто контролює його кінцевий зміст. Виявити це в суді дуже просто. Спершу на допит викликаються три співробітники телекомпанії, які працювали над матеріалом – і принаймні один із них має засвідчити те, що зміст сюжету визначала та контролювала особа, пов’язана із товаром, про який йдеться в цьому сюжеті. Або, що сюжет погоджувався з цією особою – журналісти завжди помічають такі речі, їх неможливо приховати, навіть якщо всі переговори із замовником вів керівник. Далі повторно викликаються інші свідки і їм пред’являються свідчення їх колеги. Співробітників телекомпанії не готують в школі шпигунів, я впевнена, що у 95 відсотках випадків люди говоритимуть правду, особливо, якщо їх ще раз попередять, що за брехню в суді передбачено кримінальну відповідальність.

- У законодавстві яких країн мета є основним критерієм відокремлення реклами від інформації?

- Це є в європейській конвенції про транскордонне телебачення, а також у законодавстві Азербайджану, Естонії, Латвії, Узбекистану. Така ж норма була в попередній редакції українського Закону «Про рекламу». Вона була вилучена через те, що до дії закону включили політичну рекламу. Зараз така необхідність зникла – політична реклама дуже детально врегульована законами про вибори, її спокійно можна вилучити із Закону «Про рекламу».

- Нещодавно Індустріальний телевізійний комітет затвердив Правила розміщення реклами на телеканалах. Якщо ринок потроху стає саморегульованим, чи потрібні постійні законодавчі зміни, чи ринок таки має виходити на іншу стадію?

- Я думаю, що саморегулювання ринку має досить великі перспективи. Як я вже говорила, державні органи не здатні власними ресурсами забезпечити дієвий контроль за дотриманням законодавства про рекламу. На мій погляд, більша зацікавленість у такому контролі є якраз у прямих конкурентів телерадіокомпанії. Крім того, в разі дотримання цих правил усіма ЗМІ зменшиться напруженість у суспільстві, і законодавець, можливо, відмовиться від подальшого просування більш жорстких норм.