Итак, получив президентство на волне истерии, вызванной неудачными мерами правительства Гувера по борьбе с кризисом, Рузвельт быстро позабыл о предвыборных обещаниях и просто продолжил дело своего предшественника.

Суть Нового курса. Магическое мышление

Несмотря на то, что Новый курс включал в себя множество мероприятий, направленность которых часто противоречила друг другу, суть этой политики состояла в реализации на практике того, что экономисты позже назвали магическим мышлением.

Это, скажем так, бытовое мышление людей, введенных в заблуждение ролью государства в экономике. Действительно, мы все постоянно слышим и читаем рассуждения политиков, которым мы доверили управление страной, в том числе и по поводу экономики. Они всегда построены так (хотя бы потому, что по-другому и построены быть не могут), будто бы от воли этих людей и от их правильных решений зависит состояние дел в экономике. Из поля зрения всегда выпадает простая истина: государство ничего не производит, государство только перераспределяет произведенное людьми.

Сложнейшие и постоянно меняющиеся связи, которые существуют в экономике, заменяются в нашем сознании простыми линейными зависимостями. Если растут цены, мы считаем, что их можно «понизить», если наступает безработица, мы считаем, что государство должно «увеличить занятость» и так далее. Магическое мышление, в итоге, сводится к тому, что мы считаем: деньги создаются не трудом людей, а по мановению волшебной палочки.

Такое представление лежало в основе Нового курса, суть которого состояла в глубоко ошибочном мнении о том, что увеличение государственных расходов способно стимулирувать экономику.

Эту ошибку легко проиллюстрировать таким примером. Когда вор грабит жителей города, а потом покупает на эти деньги товары в магазине, нельзя сказать, что он «стимулирует» хозяев магазина и через них - производителей товаров. Он просто перераспределяет средства. Точно так же поступает и государство, которое на деньги налогоплательщиков пытается «стимулировать» экономику.

Положительных результатов у такой политики просто не может быть. С этим, похоже, соглашался даже министр финансов Рузвельта Генри Моргентау. В своем дневнике он писал: «Мы попробовали тратить деньги. Мы тратим больше, чем когда бы то ни было, и результатов ноль... Мы не сдержали ни одного из своих обещаний... Наша администрация уже четыре года у власти, и безработица находится на том же уровне, что и в самом начале, плюс огромный долг!».

Стимулюс. Где взять деньги

Итак, для того чтобы «стимулировать» экономику, государство где-то должно брать деньги. Для этого есть три пути. Первый - увеличение налогов. Во время Нового курса налоги росли постоянно, хотя, напомним, это дело началось еще при Гувере. В 1932 году, за год до того, как Великая депрессия достигла дна, предельная ставка федерального подоходного налога для физических лиц была повышена с 23% до 63%, для юридических лиц - с 12% до 13,75%, а налог на недвижимость вырос вдвое. Закон о государственных доходах 1936 года увеличил предельную ставку индивидуального подоходного налога до 79%, а налога на нераспределенную прибыль корпораций - до 42%. Затем Рузвельт подписал закон о резком повышении налогов для граждан с высокими доходами и повысил на 5% налог на дивиденды корпораций. В 1934 году он добился еще одного повышения налогов. Фактически, в следующие 10 лет увеличение налогообложения стало излюбленной политикой Рузвельта, кульминацией которой было введение максимальной ставки подоходного налога в 90%.

Второй путь - государственные займы. Это достаточно громоздкий инструмент для короткого описания, отметим лишь, что только за период 1933 - 1936 внутренний долг США увеличился на 73%.

Третий путь - увеличение денежной массы. В то время выпуск банкнот США ограничивал золотой стандарт. Государство было обязано обменивать доллары на золото, что не позволяло ему печатать их в неограниченном количестве. Рузвельт добился от Конгресса двух вещей - подконтрольности банковской системы ФРС и полномочий изымать золотые монеты у американских граждан и устанавливать фиксированную цену на золото.

В результате цена на золото «выросла» на 75%, что позволило увеличить денежную массу. Все тот же министр финансов Моргентау вспоминает, как однажды утром, когда Рузвельт ел в постели яичницу, они решили изменить золотое содержание доллара. Оценив все варианты, Рузвельт остановился на повышении цены унции золота на 21 цент, потому что это было «счастливое число». Моргентау писал в своем дневнике: «Если бы какой-нибудь человек узнал, как мы установили золотое содержание доллара путем сочетания счастливых чисел, то, думаю, он был бы в шоке».

Стимулюс. Кому отдать деньги

Наиболее амбициозной и известной затеей Рузвельта в направлении «куда потратить деньги налогоплательщиков» были, конечно же, «общественные работы».

Первая версия этой программы называлась «Управление общественных работ» (CWA) и начала свою деятельность в 1933 году. Обращаясь к Конгрессу, Рузвельт уверял его, что программа просуществует недолго. «Федеральное правительство, - заявил президент, - должно прекратить заниматься пособиями, и непременно прекратит. Я совсем не хочу, чтобы жизненная энергия нашего народа и дальше ослаблялась раздачей денег, пайков, общественными работами по стрижке газонов, сбору листьев и бумажек в городских парках». Руководителем ведомства был назначен Гарри Хопкинс, который позже говорил: «У меня работает четыре миллиона человек, но, ради бога, не спрашивайте меня, чем они занимаются».

CWA нанимало актеров давать бесплатные представления и библиотекарей - каталогизировать архивы. Оно платило ученым за изучение истории английской булавки, поручило ста вашингтонским рабочим патрулировать улицы с воздушными шарами, чтобы не подпускать скворцов к общественным зданиям, и оплачивало труд по охоте на перекати-полем в ветреные дни.

CWA действительно просуществовала недолго, но вместо него тут же была создана другая временная программа помощи, которая к 1935 году превратилась в Управление развития общественных работ (WPA). Сегодня оно известно как та самая правительственная программа, которая породила понятие boondoggle (имитация полезной деятельности), поскольку «произвела» куда больше, чем те 77000 мостов и 116000 зданий, о которых любили упоминать ее поборники как о свидетельстве ее эффективности.

«У критиков были все основания расшифровывать WPA, как We Piddle Around, то есть "слоняемся без дела". В Кентукки сотрудники WPA описали 350 способов приготовления шпината. Это ведомство приняло на работу 6000 "актеров", хотя в национальном профсоюзе актеров официально состояло лишь 4500 членов. Сотни сотрудников WPA занимались сбором пожертвований в избирательные фонды кандидатов от Демократической партии. В Теннеси сотрудников WPA увольняли, если они отказывались пожертвовать 2% зарплаты в пользу действующего губернатора. К 1941 году всего 59% бюджета WPA шло на оплату труда рабочих; остальное поглощала бюрократия и накладные расходы. Последние проекты WPA были отменены лишь в июле 1943 года», - пишет Лоуренс Рид.

«Еще одно направление экономической политики, проводившейся как гуверовской, так и рузвельтовской администрацией, заключалось в значительном увеличении расходов федерального бюджета на инфраструктурные проекты, особенно строительство ГЭС. Эти программы не приводили к сокращению совокупного объема производства, однако - с учетом мер, принимавшихся на других направлениях - они не смогли стать инструментом, позволявшим эффективно сократить глубину и длительность Великой депрессии. В 1990-х годах правительство Японии инициировало еще более масштабную программу по развитию инфраструктуры, но и эта программа никак не повлияла на крайне слабый экономический рост в стране, темпы которого оставались неизменными целое десятилетие», - отмечает Уильям Нисканен.

Труд. Зарплата и безработица

Как мы помним, идея Нового курса состояла в том, чтобы «стимулировать» экономику дополнительными расходами. Помимо перераспределения через государственный бюджет, стимулирование должно было происходить и непосредственно через повышение расходов домохозяйств. Этой цели (помимо политических целей) служили законы, регулирующие трудовые отношения и заработную плату. Очевидно, неявным образом предполагалось, что рабочие склонны больше тратить и что у предпринимателей, которые платят им зарплату, есть «лишние» деньги, с которыми они не расстанутся добровольно, если их не вынудить к этому.

Принятый в 1931 году (еще при Гувере) закон Дэвиса-Бейкера предусматривал, что оплата труда рабочих, занятых в строительных проектах, финансируемых из федерального бюджета, не должна быть ниже ставок, принятых в данной местности для аналогичных работ. Годом позже вступил в действие закон Норриса-Лагардиа, согласно которому федеральные суды не должны были обеспечивать соблюдение «желтых» контрактов (в рамках которых прием на работу обусловливался обязательством не вступать в профсоюз), а также выносить запретительные постановления по любым трудовым конфликтам, если те не сопровождаются актами насилия. В 1935 году эти акты были дополнены законом Вагнера, гарантировавшим рабочим право на вступление в профсоюзы, коллективные переговоры и забастовки. Наконец, в 1938 году был принят закон о справедливых трудовых стандартах, устанавливавший минимальную зарплату на федеральном уровне. Все эти законодательные акты привели к повышению реальных издержек на оплату труда, особенно в промышленности, и во многом способствовали существенному повышению уровня безработицы в годы Великой депрессии.

«В 1935 году Рузвельт уговорил Конгресс создать систему социальной защиты (Social Security), а в 1938-м - впервые в истории страны ввести минимальный размер заработной платы. Хотя широкая общественность по сей день ставит эти меры ему в заслугу, у многих экономистов на это иная точка зрения. В результате принятия закона о минимальном размере заработной платы многие неопытные, молодые, неквалифицированные и социально незащищенные работники становятся не по карману работодателю. (По некоторым оценкам, положения о минимальной оплате труда, принятые в 1933 году в рамках еще одного закона, оставили без работы около 500000 чернокожих.) А современные исследования и оценки показывают, что система соцзащиты превратилась в такой кошмар, что придется либо приватизировать ее, либо поднять до космических высот и без того высокие налоги, при помощи которых она поддерживается на плаву», - пишет Лоуренс Рид.

Цены

Напомню, что наиболее заметным проявлением финансового кризиса является дефляция, то есть «схлопывание» денежной массы. Дефляция выражается в падении цен.

Следуя магическому сознанию, правительство Рузвельта приложило много усилий для того, чтобы запретить ценам падать. Однако эти усилия не только не помогли, но и привели к множеству побочных последствий.

Наиболее известными являются принятый в 1933 году Закон о восстановлении промышленности (National Industrial Recovery Act) и закон о регулировании сельского хозяйства (Agricultural Adjustment Act) 1933 года. По сути, эти законы устанавливали нижний ценовой «порог», не позволявший «расчистить завалы» на многих рынках товаров и рабочей силы в условиях снижения номинального спроса. Они стали одной из основных причин, по которым объем производства в стране сравнялся с уровнем 1929 года лишь в 1939-м, а безработица в конце 30-х по-прежнему составляла 17,2%.

По закону о регулировании сельского хозяйства (ААА) сельхозпроизводители были обложены новым налогом, а полученная прибыль пошла на проведение мероприятий по уничтожению ценных сельскохозяйственных культур и здорового скота. Советское телевидение очень любило показывать соответствующую хронику тех лет, которая должна была наглядно подтверждать идею о превосходстве социализма. Однако нам почему-то не говорили, что происходящее творилось руками правительства, а не самих фермеров.

Под наблюдением федеральных агентов запахивались хлопковые, пшеничные и кукурузные поля. Резали здоровых коров, овец и свиней, а туши скидывали в ямы. Министр сельского хозяйства Генри Уоллес лично распорядился зарезать 6 миллионов поросят до того, как они вырастут до нормального размера. Кроме того, администрация впервые стала платить фермерам за то, чтобы они вообще не работали. Даже если закон о регулировании сельского хозяйства и помог фермерам, сократив предложение и подняв цены, это было достигнуто за счет миллионов других людей, которым пришлось платить эти цены или сокращать свой рацион.

Второй закон - NRA - является, пожалуй, самым радикальным аспектом Нового курса. Этот закон создал крупную бюрократическую структуру, названную Национальной администрацией по экономическому восстановлению (NRA). Она заставила объединиться в санкционированные государством картели большую часть промышленных предприятий. Кодексы, регулировавшие цены и условия продаж, вскоре так трансформировали значительную часть американской экономики, что она начала напоминать какую-то фашистскую структуру, а NRA финансировалась за счет налогов с тех самых предприятий, которые она контролировала. По оценкам некоторых экономистов, NRA повысил издержки на ведение бизнеса в среднем на 40% - вряд ли это было нужно для восстановления экономики, переживавшей депрессию.

Экономический эффект NRA был мощным и проявился немедленно. В течение пяти месяцев до принятия закона были очевидны признаки восстановления: число рабочих мест в промышленности и фонд заработной платы увеличились, соответственно, на 23 и 35%. Потом появился NRA, сокративший рабочий день, повысивший в произвольном порядке зарплаты и создавший новые издержки для предпринимательской деятельности. За шесть месяцев после вступления закона в силу промышленное производство сократилось на 25%. «Создание NRA не было мерой, направленной на возрождение экономики, совсем наоборот, - пишет Бенджамин Андерсон. - За весь период NRA уровень промышленного производства не вернулся до тех отметок, на которых он был в июле 1933 года, до создания NRA». Всего было создано более пятисот кодексов NRA «по производству всевозможной продукции - от громоотводов до корсетов и бюстгальтеров - и охватывавших более 2 миллионов работодателей и 22 миллионов рабочих». Существовали кодексы о производстве средств для укрепления волос, поводков для собак и даже музыкальных комедий. Портной из Нью-Джерси по имени Джек Мэджид был арестован и посажен в тюрьму за то, что брал за утюжку комплекта одежды 35 центов вместо 40, как предписывал «Кодекс портного», введенный по инициативе NRA.

Регулирование цен проводилось и прямым образом. Так, в 1936 году был принят закон, который запрещал сетевым магазинам предоставлять потребителям скидки на покупки в большом объеме. Дело продолжилось в 1937 году, когда производителям позволили устанавливать фиксированные розничные цены на свои бренды и не разрешать сетевым магазинам продавать эти товары с большими скидками.

В 1938 году Рузвельт также утвердил Закон о гражданском воздухоплавании, давший федеральным властям полномочия по созданию картеля в области авиаперевозок. В течение 40 лет не было выдано ни одной лицензии на создание новых межрегиональных авиакомпаний, а потребители страдали от высоких фиксированных цен на билеты.

В том же году Рузвельт инициировал беспрецедентную антимонопольную кампанию, направленную против крупнейших работодателей страны. Министерство юстиции наняло около 300 юристов для подачи примерно 150 исков. Зачастую они подавались даже не против отдельных фирм, а против целых отраслей промышленности. Так, судебному преследованию подверглись отрасли, связанные с производством молочной продукции, нефти, табачных изделий, оборудования для обувной промышленности, автопокрышек, удобрений, фармацевтической продукции, товаров для школы, рекламных щитов, алкоголя, пишущих машинок, а также занимавшиеся железнодорожными перевозками, страхованием от пожаров, киноиндустрия. Антимонопольный крестовый поход, однако, провалился. Государство выиграло лишь немногие процессы, а разбирательство по некоторым искам затянулось до 13 лет. Эта рузвельтовская политика парализовала и без того охваченную депрессией экономику, затруднив предпринимателям расширение деловых операций и создание новых рабочих мест. Работа Дж. Уоррена Наттера и Генри Адлера Айнхорна «Монополизм в американской экономике», опубликованная в 1969 году, и несколько других исследований продемонстрировали, что в 30-е годы никаких признаков усиления монополизации рынков частными компаниями не наблюдалось. Весь крестовый поход был основан на иллюзорных предпосылках.

Регулирование предпринимательства

Наиболее известным аспектом регулирования предпринимательской деятельности является законодательство, запрещавшее банкам открывать филиалы в других штатах. Экономист Джим Пауэлл подчеркивает, что «почти все обанкротившиеся банки работали в тех штатах, где действовали законы о бесфилиальной системе» - эти законы запрещали банкам открывать филиалы и, тем самым, диверсифицировать свои портфели и снижать риски. «Хотя в Соединенных Штатах с их законами о бесфилиальной системе обанкротились тысячи банков, в Канаде, где банковские филиалы были разрешены, не произошло ни одного банкротства...».

Общее состояние дел емко характеризуют Томас Э. Холл и Дж. Дэвид Фергюсон в работе «Великая депрессия», вышедшей в 1998 году: «Направленное против бизнеса налоговое законодательство не могло не оказать негативного влияния на уровень занятости. Кроме того, в результате постоянных изменений законов о налогообложении (в 1932, 1934, 1935, 1936 годах) у делового сообщества возникло сильнейшее чувство неуверенности в завтрашнем дне. Поскольку принимаемые компаниями решения о дополнительных капиталовложениях чрезвычайно зависят от их способности планировать свою будущую деятельность, усиление неопределенности, как правило, ведет к сокращению инвестиций... Их объем в соотношении с объемом производства находился на низком уровне». Добавлю, что эта картина нам весьма знакома - как в ситуации кризиса, так и без него.

Законы о ценных бумагах, принятые в рамках Нового курса, еще больше усугубили ситуацию с занятостью, затрудняя предпринимателям задачу привлечения капиталов. Закон о ценных бумагах 1933 года требовал от всех эмитентов таких бумаг предоставлять детальные финансовые отчеты. Лестер В. Чандлер, специалист по экономической истории из Принстонского университета, описывает последствия введения этих правил следующим образом: «Нормы регулирования в отношении выпуска ценных бумаг были весьма обременительны, особенно на первом этапе, пока юристы, финансисты и менеджеры к ним не привыкли, не поняли предусмотренных ими процедур и не выработали методику работы на этом направлении. Соблюдение новых норм было трудоемким и сопровождалось большими издержками. Кроме того, бизнесмены боялись административных и уголовных наказаний, под которые они неосознанно могли подпасть».

Первое эмпирическое исследование деятельности созданной в 1934 году Комиссии по ценным бумагам и биржам (КЦББ) провел будущий Нобелевский лауреат Джордж Дж. Стиглер. В своей работе он показал, что после начала деятельности КЦББ число компаний, привлекавших средства на фондовом рынке, уменьшилось, а доходность ценных бумаг, выпускавшихся в 1920-х годах (в ходе биржевого бума до создания КЦББ), была ненамного меньше, чем в 1950-х (в период первого со времен Великой депрессии экономического подъема). «Ньюдилеры» утверждали, что причиной Депрессии стали спекуляции и мошенничество на фондовом рынке. Однако в этом случае доходность акций в период перед созданием КЦББ должна была бы понизиться, а ее деятельность - привести к увеличению прибыльности. Проведенный экономистом Грэгом А. Джаррелом анализ данных по ценным бумагам промышленных компаний, выпущенным в 1926 - 1939 годах, подтверждает выводы Стиглера.

Все это, конечно же, весьма затрудняло предпринимателям привлечение капиталов и найм работников.

Прыжки монетарной политики

При Гувере ФРС несколько раз поднимала учетную ставку, что сокращало денежную массу. Затем Рузвельт получил право административно устанавливать цену на золото, что увеличило денежную массу. Однако уже после этого, в 1935 году, Рузвельт подписал закон о банках, централизовавший управление сектором в руках ФРС. Аллен Х. Мелцер в своей «Истории Федеральной резервной системы» наглядно показывает, что семи возглавлявшим ее председателям постоянно приходилось иметь дело с противоречивой информацией, а сами они были не волшебниками, а лишь людьми, которым, естественно, свойственно ошибаться. Сосредоточение полномочий в руках ФРС означало, что их ошибки наносили ущерб не какому-то одному городу или региону, а всей стране.

В июле 1936 года, всего через пять с половиной месяцев после начала деятельности «обновленной» ФРС, ее руководство на 50% увеличило объем обязательных банковских резервов. 30 января 1937 года ФРС вновь повысила объем обязательных резервов - еще на 33,3%. Эти шаги привели к сокращению денежной массы, что стало одной из важнейших причин спада 1938 года - третьей по счету серьезнейшей рецессией после окончания Первой мировой войны. Реальный ВВП сократился на 18%, а промышленное производство - на 32%.

Сопротивление государственным институтам

Институты либерального государства не могли не реагировать на эксперименты Рузвельта, которые явно противоречили самой его сути. В 1935 и 1936 годах Верховный суд США признал неконституционными наиболее одиозные AAA и NRA.

В ответ Рузвельт попытался провести в судьи своих людей, выступив с оригинальной инициативой: разрешить президенту назначать по одному судье в дополнение к каждому действующему судье, который, достигнув 70-летнего возраста, не уходит в отставку. Если бы это предложение было принято, Рузвельт мог бы назначить шесть новых судей, сочувствующих его взглядам, увеличив число судей с 9 до 15. В Конгрессе его план провалился, но позже, после выхода на пенсию ряда судей, выступавших против политики Рузвельта, суд начал послушно одобрять его решения.

Однако до того, как Конгресс отверг эту схему, опасения бизнеса перед тем, что суд, сочувственно относящийся к целям Рузвельта, начнет одобрять ранее отклоненные меры Нового курса, не позволили восстановить инвестиции и доверие.

Вторым ответом Рузвельта был закон Вагнера о трудовых отношениях. Этот закон вывел трудовые споры из юрисдикции судов и передал их в ведение нового федерального ведомства, Национального совета по трудовым отношениям, который стал прокурором, судьей и судом присяжных в одном лице. Симпатизировавшие профсоюзам члены Совета еще больше извратили этот закон, который и без того предоставил правовой иммунитет и привилегии профсоюзам. Тем самым США отказались от великого достижения западной цивилизации - равенства перед законом.

Социализм и война

Как гласит капиталистическая поговорка, когда закрываются границы для товаров, их открывают армии. Коллапс международной торговли, который наступил в результате действий Гувера, очевидно, полностью устраивал Рузвельта. Он единолично торпедировал Лондонскую экономическую конференцию 1933 года, которая созывалась в ответ на просьбу других крупных стран снизить тарифы и восстановить золотой стандарт.

Все это, разумеется, ухудшило состояние экономик партнеров США, прежде всего Германии, которая к тому же выплачивала огромные репарации по Версальскому договору. Трудно было оказать большую помощь «национал-социалистическому движению».

Новый курс стал одной из причин Второй мировой войны, а война в свою очередь стала концом Нового курса. С началом боевых действий внимание правительства переключилось на войну, давление на бизнес ослабло. Кроме того, резко активизировалась торговля США со своими союзниками.

Воно працює. Выводы

1. Напомним, что в рецессии конца 20-х не было ничего экстраординарного. Эта рецессия, как и все прочие, была вызвана кредитной экспансией банковской системы. Традиционную рецессию в глобальную катастрофу превратила государственная политика США.

2. Напомним также, что кредитная экспансия, регулярно приводящая к кризисам, тоже вызывается деятельностью государства, которое создает привилегии банкам, позволяя им работать с «частичным резервированием».

3. Таким образом, государство создает кризисы и оно же «борется» с кризисами.

4. Как видим, мы живем в условиях огромного риска. Если государственная политика руководствуется ложными представлениями о реальности, цена ошибок государства в борьбе с последствиями собственной политики становится чересчур высокой.

5. Хорошей иллюстрацией предыдущего тезиса является кризис 20-го года, который имел те же традиционные параметры, закончился за полтора года и не имел таких разрушительных последствий.

6. Этот кризис был преодолен государственной политикой президента Уоррена Дж. Гардинга. Лозунгом Гардинга было «меньше государства, больше бизнеса».

7. Политика Рузвельта является примером, как делать то, что понимают и на что легко реагируют избиратели. Рузвельта, наверное, можно считать первым последовательным популистом, а его президентство - первым масштабным опытом такой политики.

8. Общим местом всех популистов является борьба со следствиями, а не причинами социальных явлений, создание бурной деятельности, направленной на непосредственное устранение этих следствий.

9. Как видим, в условиях кризиса разрушительная сила популизма многократно усиливается.

Фото - imgs.sfgate.com