Оригінал публікації на сайті «Дзеркало тижня» за посиланням

Від редакції «Дзеркала тижня»: 

Кількість викликів, із якими сьогодні доводиться справлятися Україні, величезна. Відбиття зовнішньої агресії — не єдина загроза для державності. Налагодження системи державного управління — це теж одне зі стратегічних завдань для виживання. Наразі ключовий демократичний принцип — баланс взаємодії гілок влади — порушено. Уряд і парламент давно втратили суб’єктність, що позбавляє їх будь-якої ініціативи, а отже, демократія — під загрозою. Усю владу зосереджено в руках президента та його оточення, які мають велике бажання й далі правити в ручному режимі. І це при тому, що в центральної влади бракує інституційних можливостей і компетенцій.

Тому і є розрив між тим, що написано в Конституції де-юре, й тим, як вона виконується де-факто. Через 28 років після ухвалення Основного закону Україна живе за межами Конституції. За правилами, які диктує влада. Що з цим робити?

Дискусія про зміни до Конституції, в межах яких було б уточнено сьогоднішню дуальну парламентсько-президентську модель державного управління, триває давно. Що нам ближче — парламентська чи президентська форма правління? Чи можна правильно збалансувати чинну Конституцію, якщо внести до неї точкові зміни? Думки та пропозиції різні, та в будь-якому разі саме ця дискусія визначить стратегічний напрям розвитку нашої держави. Цей текст — один із поглядів на актуальну тему.

Запрошуємо вносити свої пропозиції щодо змін до Конституції для підвищення відповідальності влади.

У Кремлі впевнені в тому, що «знесення» Зеленського зламає спротив російській агресії. Це тому, що в їхній реальності народ може дозволити одній людині вирішувати долю не лише всієї країни, а й світу. Навесні навіть йшлося про те, що готується спецоперація «Майдан-3», аби підірвати довіру до легітимності президента на шостому році повноважень.

Насправді ж і Помаранчева революція, й Революція Гідності якраз спростовували такий підхід. Українці доволі самоорганізовані й готові чинити опір не лише зовнішньому ворогу, а й центральній владі, коли є спроби владу узурпувати.

Війна проявила недосконалість системи управління державою. І зараз авторитаризм намагаються виправдати агресією РФ. 

Але навіть під «соусом» загрози існуванню держави українське суспільст во цього не сприймає й не сприйматиме. На жаль, демократія ще не стала квінтесенцією політичної еліти й часто скочується до охлократії —вироджену форму демократії, що з’являється в кризовий період, коли влада вдається до популізму. Охлократія притаманна тим суспільствам, чия політична система перебуває на межі загальнонаціональної катастрофи.

Децентралізація влади як досить успішна реформа, що відбувається впродовж останніх десяти років, почасти стала на заваді впровадженню жорсткого авторитаризму.

Але тепер є реальна загроза неофеодалізму. Чому? І що з цим робити?

Чинна Конституція, яка не діє

За понад тридцять років відновлення незалежності України ні політична еліта, ні громадянське суспільство так і не відмовилися від основного правила компартійного державного будівництва. Незалежно від конституційного та законодавчого регулювання фактичні рішення ухвалюють в офісі президента на Банковій, а для Грушевського, де розташовані парламент і уряд, відведено роль цапа-відбувайла.

Такий стан політичної невизначеності, а отже, й безвідповідальності випливає з норм Конституції, яка донині задовольняла політичну еліту. Проте зараз, коли перспективи європейської інтеграції вимагають рішучих і кардинальних реформ, така візантійська система відносин між владними інституціями серйозно гальмує проведення необхідних змін.

Ба більше, описаний вище принцип почав пробуксовувати. Адже якщо раніше уряд спочатку ініціював зміни, а президент, точніше його офіс, їх блокував чи пропускав, то тепер ведеться гра в піддавки — уряд очікує від Банкової ініціатив чи принаймні їх попереднього схвалення офісом президента до оприлюднення. Таке перекладання відповідальності за все, що відбувається в країні, на президента, збігається із суспільною думкою, буцімто відповідальним за все є саме глава держави. З’являються навіть заклики до узаконення фактичної системи управління державою за зразком США, де саме президент очолює виконавчу владу в країні.

От тільки апологети такої ідеї забувають про низку суттєвих відмінностей між федерацією та унітарною державою. У США більшість сфер регулювання належить до компетенції штатів, тому ціна помилки на федеральному рівні істотно знижується. 

Знов-таки система стримувань і противаг не дозволяє США скотитися до автократії на кшталт російської. І це стосується не лише системи відносин між законодавчою та виконавчою владами. Основну роль стабілізатора відіграє судова система, що ґрунтується на звичаєвому прецедентному праві і є стійкою до політичних турбулентностей.

Тому в Україні модель президентської республіки не приживеться. Нам не прищеплено німецької законослухняності, яка дала змогу Гітлеру встановити диктатуру. Та й деспотизм російського зразка, сплетений із общинним способом мислення, не знайде підтримки в українському суспільстві, вихованому на традиціях індивідуалізму, навіть з огляду на потребу згуртування нації під час війни.

Тому варто проаналізувати конструкцію влади в Україні на предмет реального зміщення її виконавчої функції саме до уряду, відповідального насамперед перед парламентом, а не главою держави. Загалом термін «відповідальність» має бути основним під час визначення відносин між усіма суб’єктами влади.

Президентсько-парламентська модель на кшталт французької передбачає розвинуте партійне будівництво й чітку регламентацію відносин між гілками влади, особливо в часи так званого співжиття президента та уряду, коли ті мають різну політичну орієнтацію. І це забезпечується не лише дотриманням ретельно виписаних норм, а й традицією формування політичної системи, побудованою на століттях протистояння еліт і суспільства, які також виробили неписані правила відносин між владними структурами.

В Україні немає таких традицій. Ба більше, немає історії успіху, яка б демонструвала переваги конституційно визначеної нині владної конструкції. Тому всі президенти в Україні намагались у волюнтаристськийспосіб переформатувати парламентську більшість під себе, часто ігноруючи конституційні приписи та логіку організації відповідальної влади.

Класична модель парламентсько-президентської республіки передбачає, що президент наглядає за стійкістю конструкції парламент—уряд, слугуючи кнопкою перезапуску тієї чи тієї інституції. Наразі вона має невисокі шанси бути реалізованою. Й не тільки через зрозуміле бажання мешканців президентського офісу зберегти статус-кво. 

Суспільство теж іще не схильне підтримати таку конструкцію. Персоналізація влади в суспільній свідомості відображається в статусі президента не стільки як монарха чи диктатора, скільки як гетьмана, котрого перестають любити наступного дня після обрання, але змушені терпіти як неминуче зло. Але майбутнє — саме за такою моделлю. Й необхідно знайти рішення, які б запровадили її максимально органічно, без соціальних турбулентностей.

Точкові зміни Конституції потрібно напрацьовувати зараз

Виклики часу — критично жорсткі, пов’язані з питанням самого існування держави, що не дає змоги вільно експериментувати з пропозиціями глобальних змін до Конституції на кшталт радикального переписування Основного закону та схвалення його Конституційною асамблеєю. Доцільно зосередитися на виявленні найслабших ланок владної конструкції й позначити точкові зміни, які в майбутньому мали б гарантувати їй більшу стійкість.

Одна з найяскравіших суперечностей, яка впадає в око, — право президента на законодавчу ініціативу й водночас підписання законів із подальшим оприлюдненням або накладання вето. Це явний конфлікт інтересів, який надає главі держави істотну перевагу, що посилюється також і вимогою першочергового розгляду парламентом ініційованих ним законопроєктів. На перший погляд, вирішити цю проблему можна було б, обмеживши предмет ініційованих ним проєктів лише сферою його прямої компетенції — обороною, зовнішньою політикою. Однак у традиції всіх президентів було розширення своїх повноважень поза конституційні приписи, якщо в Основному законі є бодай згадка про наявний інструмент впливу.

Знов-таки, неможливо зобов’язати президента подавати законопроєкти навіть у сфері його компетенцій. Наприклад, законопроєкт, пов’язаний із мобілізацією, який логічно мав би бути ініційований главою держави, футболили між урядом, парламентом і навіть Генеральним штабом, і водночас президент відсторонився від свого права законодавчої ініціативи, бо це «непопулярні кроки». Тому встановлення чіткої регламентації для президента щодо суті ініційованих ним законопроєктів не має стійкої основи. Пропозиція взагалі позбавити його законодавчої ініціативи теж буде сприйнята неоднозначно й стане об’єктом маніпуляцій на кшталт того, що президент був усенародно обраний, а тим часом не має інструментів для впровадження таких необхідних реформ, які обіцяв виборцям.

А от пропозиція позбавити главу держави тягаря підпису під ухваленими парламентом законами заслуговує на увагу. Крім того, що це усуває описаний вище конфлікт інтересів, зникає основа для зловживань із боку президента, коли зволікання з підписом під законом створює правову невизначеність, ставлячи парламент і уряд у політичну розтяжку.

Контраргументом може бути те, що президент є гарантом Конституції і його підпис під законом нібито означає, що порушення немає. Однак це слабка позиція, адже трактування Основного закону є прерогативою Конституційного суду й глава держави як гарант Конституції мав би користуватися своїм правом звернення до цього суду на предмет конституційності закону щоразу, коли отримує проголосований парламентом законопроєкт. Знов-таки право поцікавитися в Конституційного суду конституційністю закону є й у народних депутатів, і навіть в уряду щодо міжнародних договорів, тобто й вони, за логікою, мали б розглядатись як гаранти Конституції.

Можна було б обмежитися тим, що закон набирає чинності з моменту підпису головою Верховної Ради, однак така конструкція не збалансована гарантією фактичної реалізації норм закону. 

Тому найлогічнішою є передача повноважень щодо підпису під законом до прем’єр-міністра, що означає готовність уряду його виконувати. Це перегукується з тією ж таки американською системою, де президент США підписує закони не як глава держави, а як керівник виконавчої влади.

Навіть українська система організації місцевого самоврядування на рівні громади відповідно до Конституції передбачає, що міський, сільський, селищний голова підписує рішення ради саме як керівник виконавчого органу ради, якому ці рішення потрібно виконувати. Така модель сильного мера є досить успішною, хоча головування його на засіданні ради, членом якої він не є, знов-таки демонструє перекіс у бік авторитаризму, який теж потрібно усунути в Основному законі.

Зрештою необхідність узяття в роботу закону урядом змушуватиме парламентарів зважати на інституційні та фінансові можливості задовольнити обіцянки, які вони дали виборцям. Адже нині законопроєкти, навіть ініційовані урядом, після голосування їх у Верховній Раді в першому читанні стають власністю вже парламенту, який до другого читання може докорінно вихолостити запропоновану урядом ідеологію проєкту.

Завдання щодо встановлення зворотного зв’язку між урядом і номінально відповідальним за нього парламентом розв’язується саме через промульгацію закону очільником уряду. Причому такий зворотний зв’язок упливає на поведінку не лише більшості, яка формує уряд, а й опозиції, яка змушена буде виконувати свою основну місію — пропонувати альтернативні рішення щодо розвитку країни, формувати тіньовий уряд. В підсумку нарешті справді з’явиться політика в її первинному значенні.

А що тоді з вето? А його в класичному розумінні несприйняття законодавчої ініціативи немає. 

Прем’єр просто не підписує закону, точніше постанови про порядок введення його в дію в разі незгоди. Апріорі вважається, що уряд супроводжує законопроєкт до його ухвалення в парламенті, й це їхній спільний документ. І уряд зацікавлений у якнайшвидшому впровадженні норм законопроєкту. Та якщо проголосований законопроєкт має неприйнятні для уряду поправки, то їх коригують іще до підпису спікера парламенту. Інакше закон не набирає чинності, або, як прийнято говорити, «ховається під сукно». Звісно, депутати можуть ставити запитання уряду про його долю, але їхня незгода має бути реалізована через оголошення уряду вотуму недовіри.

Слабке місце цієї конструкції — ймовірність частих урядових криз. Адже якщо парламент не голосує за урядові ініціативи, виникають підстави відправити уряд у відставку, бо це по суті означає втрату довіри до нього з боку парламентської більшості. З іншого боку, депутати завжди прагнуть бути переобраними й тому неохоче підтримуватимуть непопулярні рішення, які подеколи буде змушений пропонувати уряд.

Рішення цієї проблеми підказує стаття 49 Конституції Франції. Норми цієї статті визначають, що подаючи законопроєкт, уряд може поставити на кін свою відставку. В такому разі парламент має 24 години на те, щоб ініціювати вотум недовіри уряду й протягом наступних 48 годин проголосувати за його відставку. Якщо ні перше, ні друге не реалізовано у встановлені терміни, законопроєкт вважається таким, що набрав чинності, причому в первинному вигляді, без правок. Характерно, що депутати мають проголосувати саме за недовіру уряду, тобто продемонструвати те, що проурядової більшості фактично немає. Для законотворців це — гарна електоральна індульгенція, адже політики можуть заявити, що не голосували за непопулярний законопроєкт.

Щоправда, така конструкція вимагає досить ретельного опрацювання законопроєкту в надрах уряду, але за визначенням він має бути високопрофесійним. Принаймні у Франції зазначеною нормою уряд користується досить часто й успішно навіть під час затвердження бюджету. Востаннє в такий спосіб було ухвалено вкрай непопулярне рішення про підвищення пенсійного віку.

Запропоновані конституційні зміни потребують посилення ролі президента як гаранта стійкості інституційної конструкції. Фактично це уточнення підстав у президента для розпуску парламенту. Неоднозначну й аморфну норму про наявність парламентської більшості доцільно замінити на чіткішу ознаку парламентської кризи — відмову його (парламенту) голосувати за урядовий законопроєкт. Щоправда, уряд повинен мати право його відкликати в будь-який момент законодавчого процесу.

Глава держави при цьому отримує змогу визначати, що краще для розвитку країни — відставка уряду чи переобрання парламенту. Непогана компенсація за втрату права підпису під законами. Одразу слід відкинути маніпуляції на кшталт того, що всенародно обраному президенту відводять роль мало не англійської королеви. Дострокове припинення повноважень парламенту чи прийняття відставки уряду якраз і вимагає номінації глави держави в порядку, який забезпечує його неупередженість і незалежність від парламенту й уряду. А це тільки саме всенародні вибори, а не призначення в парламенті.

…

Розвиток суспільства вимагає наочної демонстрації інституційної спроможності влади оперативно реагувати на глобальні та локальні виклики. Децентралізація влади почасти вирішує цю проблему. Однак на рівні держави потрібно змінювати конструкцію взаємодії між основними владними гравцями. На жаль, політичні партії, які по суті не розвиваються і є політичними проєктами, наразі не втрачають ілюзії боротися за єдину владну позицію — президентську, сповідуючи принцип «переможець отримує все». Перемогти дракона, щоби стати самим драконом, — традиція політичної еліти, спокуси якої важко позбутися навіть після двох Майданів.

Але в України немає століть для природної зміни політичної культури. Прагнення українців до європейської спільноти й дозріле громадянське суспільство може прискорити процес дозрівання політикуму. Поки йде війна, вносити зміни до Основного закону й неконституційно, й незаконно, й недоцільно. Але рішення потрібно вже розробляти й пропонувати, бо вікно історичної можливості зазвичай відчиняється ненадовго. А те, що воно відчиниться в недалекому майбутньому, можна прогнозувати вже тепер.

Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій, Автор та співавтор ряду законопроектів з питань реформування місцевого самоврядування, бюджету та державних закупівель

Матеріал підготовлено у співпраці з громадською ініціативою «Голка».