У квітні StarLightMedia, НАМ і «Детектор медіа» розпочали другу частину спецпроекту, мета якої — дослідити переваги й вади систем регулювання медіа в країнах «нової демократії». Раніше ми публікували огляди досвіду Польщі, Болгарії, Естонії, Грузії та Литви.

Спільне регулювання доводить свою ефективність у системах, де відтворюється принцип співпраці держави та індустрії за спільним бажанням та спільно визначеними правилами. Система, як і саморегулювання, в першу чергу покликана захистити право на свободу слова та віднайти його баланс із суспільним інтересом. Але що відбувається, коли прописана законом система співрегулювання впроваджується частково, для забезпечення інтересів тільки однієї зі сторін?

Впроваджена Законом про медіа Угорщини система спільного регулювання надала можливість організаціям саморегулювання брати участь у вирішенні справ, що належать до компетенції державного регулятора — Національної ради з медіа та інформаційних комунікацій (National Media and Infocommunications Authority). В порівнянні з іншими типами саморегулювання, що існують в Угорщині (наприклад, альтернативні процедури вирішення спорів, такі як посередництво чи примирення), співрегулювання надає найсильніші конституційно-санкціоновані повноваження органам саморегулювання ЗМІ. Органи саморегулювання ЗМІ за погодженням Ради з медіа виконують громадську функцію. Така функція визначається для того, щоб діяльність органів можна було вважати гарантованими та конституційними. Також внаслідок надання цієї функції Закон про медіа дозволяє угорському державному регулятору надавати фінансову допомогу саморегулятивним органам для виконання їхніх обов’язків. Визначення кількості організацій, що беруть участь у системі спільного регулювання, й типи медіапослуг, які включаються до сфери спільного регулювання, регулюються рішенням парламенту.

Спільне регулювання на момент впровадження в 2011 році було абсолютно новим елементом Закону про ЗМІ й дозволило організаціям із саморегулювання взяти участь у застосуванні закону. В розділі «Спільне регулювання» визначається необхідність дотримання нормативних актів, та оскільки організації також саморегулюються, вони можуть встановлювати додаткові норми відповідно до своїх потреб; термін «саморегулювання» також відбито в тексті закону.

Нижче наведемо витяги з документа «Нове медіарегулювання Угорщини», виданого Національною радою з медіа та інформаційних комунікацій.

Закон про ЗМІ визнав важливість діяльності органів саморегулювання засобів масової інформації. Велике значення саморегулювання та спільного регулювання також зафіксовано в Директиві з аудіовізуальних послуг (Audiovisual media services directive / AVMS). Так, директива підкреслює, що заходи, спрямовані на досягнення цілей, які становлять державний інтерес у секторах медіапослуг, будуть ефективнішими, якщо реалізуватимуться за активної підтримки постачальників послуг. «Процедура спільного регулювання є новинкою в державному управлінні Угорщини. Це унікальне рішення, яке відповідає принципам верховенства права, нормам Європейського співтовариства та угорським конституційним принципам, незважаючи на його новизну», — йдеться в документі.

Основна новизна системи спільного регулювання, запроваджена Законом про ЗМІ, в порівнянні з іншими формами саморегулювання — надання дозволу Національною радою медіа та інформаційних комунікацій. На підставі такого дозволу органи саморегулювання можуть розглядати скарги, що стосуються правових порушень, відповідно до власної процедури та ще до розгляду справи регулятором.

Система забезпечує найсильніший (і конституційний) дозвіл, що може надаватись у цьому контексті недержавним органам — організаціям саморегулювання. Національна рада з медіа та інформаційних комунікацій може санкціонувати орган саморегулювання діяти відповідно до процедури регулятора в розгляді справ щодо її членів та всіх інших постачальників медіапослуг або видавців, які добровільно долучилися до саморегулювання.

Спільне регулювання в Угорщині передбачає можливість участі в правозастосовчих заходах органів саморегулювання преси (друкованої та онлайн) та провайдерів медіапослуг. Що стосується лінійних медіапослуг, Закон не визначає для них такого типу регуляції, оскільки законодавчий орган вважав за необхідне повною мірою контролювати ці положення в межах державного регулювання.

Приймаючи закон, парламент має право визначати й розподіляти державні функції з органами саморегулювання, а також міру залучення цих організацій до виконання визначених функцій.

Парламент Угорщини

У рамках співрегуляції співпраця полягає також у виконанні нерегулярних завдань задля ефективного управління медіа та виконання державних програм у сфері інформаційної політики, комунікацій та медіа.

Важливим видається також те, що Національна рада з медіа має можливість припинити співпрацю з органом саморегулювання. Проте до закінчення терміну угоди, щоб розірвати її, Рада повинна видати низку офіційних повідомлень, тому орган саморегулювання має можливість виправити помилки та упущення до розірвання контракту.

Професійний кодекс поведінки, в якому організації саморегулювання визначають етичні норми та обов’язки, є необхідними елементом адміністративного договору. Хоча кодекс поведінки сформулював орган саморегулювання, його необхідно надіслати регулятору для консультацій. Прийняття регулятором кодексу є однією з умов укладання договору.

Якщо скаржник не погоджується з рішенням органу саморегулювання, він може звернутися до державного регулятора, і той перегляне рішення. Співрегулятивна процедура лише передує, але не замінює рішення державного регулятора.

Законодавча влада має право за своєю компетенцією запроваджувати правила щодо нагляду за діяльністю саморегулятивної організації.

«Що стосується процедур саморегулятивної організації, то важливо підкреслити, що організація з саморегулювання не має адміністративних повноважень при розгляді справ, і тому не приймає статус квазі-адміністративного органу. Державний регулятор продовжує виконувати свої повноваження. Саморегулятивна організація діє по відношенню тільки до своїх членів, що добровільно визнали її кодекс», — каже документ.

Якщо добровільне виконання рішення органу саморегулювання щодо її членів не виконується, державний регулятор може застосувати свої санкції. Рішення, прийняті органами саморегулювання відповідно до положень про спільне регулювання Закону про медіа, є обов’язковими для сторін, що підпадають під дію цього кодексу. Саморегулятивна організація повинна вести реєстр своїх членів та компаній, які прийняли кодекс поведінки, щоби чітко визначати коло осіб, стосовно яких можуть розглядатися справи.

Зобов’язанням організації з саморегулювання є прозоре використання фінансової допомоги регулятора. Регулятор може втручатись у виконання обов’язків організації в рамках нагляду та моніторингу за допомогою інструментів нагляду. Регулятор також проводить загальні огляди процедур саморегулятивної організації. Огляд поширюється на діяльність та рішення, прийняті в рамках спільного регулювання. Якщо в процесі буде знайдено помилки або відхилення від кодексу поведінки, регулятор може припинити дію адміністративного договору.

Особливості моделі

У рамках системи не створювався орган спільного регулювання, а було підписано договори між уже функціонуючими органами саморегулювання та державним регулятором. При цьому органи саморегуляції мали привести свої кодекси поведінки, що вже існували протягом тривалого часу, до стандартів, визначених регулятором. Також регулятор отримав можливість контролювати діяльність органів саморегулювання, можливість їх фінансування та нагляду за їхньою фінансовою звітністю. Органи саморегулювання, які могли долучитися до спільного регулювання, та обсяг їхніх повноважень визначив парламент. Окрім того регулятор отримав можливість розірвати договір із органом саморегулювання. А телебаченню було заборонено долучитись узагалі.

Співрегулювання як прикриття?

Новим у законі про ЗМІ 2011 року стало не тільки співрегулювання. У рамках аналізу угорської моделі маємо звернутися до політичного контексту та загального значення всього законодавства про ЗМІ Угорщини. Адже сам закон викликав значну негативну реакцію як у суспільстві та самих ЗМІ, так і в європейських партнерів країни. Так, у цей період усі члени державного регулятора були представниками правлячої партії Угорщини (Угорського громадянського союзу). Більшість, отримана партією на виборах, дозволила їй вносити зміни в законодавство без підтримки інших політичних партій. Згідно із законом, чиновники Ради з медіа отримали право штрафувати ЗМІ за образливий контент, а також за матеріали, що є «недостатньо збалансованими політично». Штрафи за порушення цих норм для радіо й телевізійних каналів за нормами закону можуть доходити до 720 тисяч євро. Також, відповідно до цього закону, в разі, якщо публікація мала відношення до національної безпеки країни, журналісти повинні розкрити джерела інформації.

Після прийняття закону дві щотижневі угорські газети — Magyar Naracs і ES — опублікували нищівну критику закону. Пізніше колег підтримали дві найбільші газети Угорщини — Nepszabadsag і Nepszava.

Нові положення закону також дозволили регулятору застосовувати штрафи значних розмірів за «підбурювання до ненависті» щодо окремих осіб, націй, громад, меншин чи навіть більшості. Ці штрафи мають бути сплаченими до початку оскарження рішення регулятора.

Положення про спільне регулювання також викликало стурбованість європейських експертів, адже за встановлених законом умов воно радше мало на меті позбавити органи саморегулювання незалежності, ніж установити систему спільної відповідальності та праці.

Прем’єр-міністр Угорщини Віктор Орбан

У 2011 році інформаційне агентство MTI, яке фінансується урядом, стало офіційним джерелом для всіх новин у ЗМІ. Воно публікує практично всі свої новини та фотографії в інтернеті безкоштовно і пропонує постачальникам медіапослуг можливість завантажувати й перевидавати їх. Інформаційні агентства, яким платять за підписку, та менші медіа з обмеженими ресурсами не можуть конкурувати з MTI, а стимул до практики «копіювання та вставлення» є високим. Точність і об'єктивність звітів MTI зазнають критики через вплив уряду Віктора Обрана (прем’єр-міністр Угорщини).

У грудні 2011 року група угорських журналістів оголосила про голодування на знак протесту проти маніпуляції державними засобами масової інформації владою Орбана. Ключові постаті цієї акції — Надь Наварро та Аранка Шавулі — були звільнені з роботи на MTVA наприкінці того ж місяця за те, що здійснили «провокацію». До кінця 2011 року MTVA було звільнено майже тисячу співробітників. Уряд стверджував, що це було пов'язано з бюджетними проблемами, хоча державні засоби масової інформації отримали 10-відсоткове збільшення бюджету в 2011 році та збільшення приблизно на 2 % у 2012 році. Протягом року працівники державних та приватних засобів масової інформації виступали перед міжнародними ЗМІ та організаціями, що займаються свободою преси, говорячи про зростання самоцензури журналістів та редакторів через страх штрафу або безробіття.

Сам Віктор Обран на європейські дебати довкола нового закону відповів так: «Законодавство Угорщини засновано виключно на європейських цінностях». А частина закону про співрегулювання стала ще одним квазі-підтвердженням.

Досвід Угорщини ще раз демонструє важливість балансу між державними та галузевими інтересами і встановлення реальних, а не декларативних принципів демократичного характеру спільного регулювання.