Значення ЗМІ у виборчих процесах в Україні

1. За даними ЦВК, виборчий фонд партії «Батьківщина» під час місцевих виборів 2015 року стновив 109,4 млн грн. (із яких 99,4 млн грн. було витрачено на розміщення агітації на телебаченні й радіо), партії «Опозиційний блок» — 106,4 млн грн. (із яких 98,8 млн грн. було витрачено на розміщення агітації на телебаченні й радіо).

Таким чином, відповідно 91 % та 93% коштів виборчих фондів вказаних партій було витрачено на передвиборчу агітацію на телебаченні й радіо.

2. У виборчій кампанії брали участь 142 політичні партії. Загальна кількість зареєстрованих партій в Україні — 340, серед яких 125 партій було зареєстровано за період із 2013 по 2015 роки.

На який електорат можуть розраховувати партії, існування яких починається тільки за рік до початку виборів або про «активну» політичну та партійну діяльність яких громадськість дізнається тільки під час виборчого процесу?

Приклади:

• політична партія «Українське об'єднання патріотів — УКРОП» (дата реєстрації — 25.09.2014, 7-ме місце в рейтингу кількості обраних в Україні депутатів);
• кандидат у мери Києва Сергій Думчев (дата реєстрації — 17.07.2014, очолювана ним партія «Рух за реформи» не подолала 5 %-го бар'єру й не потрапила до Київської міської ради (за неофіційними даними, витратив близько 40 млн грн. на виборчу кампанію).

Висновок: політичні партії можуть розраховувати на позитивний результат на виборах тільки з урахуванням своєї присутності в ЗМІ.

Ставлення держави до діяльності ЗМІ під час виборчих процесів

Головний принцип — максимальне невтручання в діяльність ЗМІ з метою уникнення впливу на їхню позицію, що має бути незалежною, об'єктивною та сприяти наданню всебічної інформації для свідомого волевиявлення виборця.

Однак на практиці принцип державного невтручання в інформаційне забезпечення виборчого процесу та інформаційну діяльність ЗМІ під час виборів в Україні набуває ознак анархічності та обмеження можливостей державного регулювання й контролю. Проблемою залишається саморегулювання діяльності ЗМІ під час виборів. Причини:

• максимальна концентрація ЗМІ в Україні в руках представників фінансової та політичної еліти. Головними критеріями доступу до ЗМІ для проведення інформаційної кампанії залишається політична приналежність та фінансові можливості кандидатів;
• неостаточне вирішення в Україні питання прозорості власності ЗМІ;
• відсутність законодавчих обмежень та гарантій щодо можливостей здійснення незалежної редакційної політики;
• в Україні концептуально не вирішено питання контролю за діяльністю ЗМІ під час виборчого процесу: з одного боку, маємо регуляторний орган у галузі телебачення й радіомовлення, до повноважень якого належить нагляд за діяльністю ЗМІ під час виборів, а з іншого боку, маємо ЦВК України й територіальні виборчі комісії, наділені контрольними повноваженнями щодо дотримання вимог виборчого законодавства, але тільки відносно суб’єктів виборчого процесу.

Повноваження Нацради під час виборчого процесу

Закон України «Про телебачення і радіомовлення»:

• ст. 50: «особливості діяльності ТРО під час виборчого процесу регулюються законодавством про вибори»;
• ч. 4 ст. 57: «редакційний статут ТРО передбачає особливості поширення інформації про політичні партії та політиків під час виборчого процесу»;
• ч. 1 ст. 70: «Національна рада здійснює контроль за дотриманням та забезпечує виконання вимог законодавства про вибори».

Закон України «Про Національну раду з питань телебачення і радіомовлення»:

• ст. 11: «нагляд за дотриманням ліцензіатами визначеного законодавством порядку мовлення під час проведення виборчих кампаній та референдумів, інформування ЦВК, відповідних територіальних виборчих комісій, Національної ради про виявлені порушення»;
• ч. 4 ст. 16: «після проведення виборів та референдумів Національна рада оприлюднює звіт про дотримання ТРО визначеного законодавством порядку мовлення під час проведення виборчих кампаній та референдумів».

Закон України «Про місцеві вибори»:

• ч. 4 ст. 59: «ТРО всіх форм власності за письмовими запитами Національної ради зобов’язані надавати інформацію про виділення ефірного часу для проведення передвиборної агітації, а в разі необхідності — копії відповідних угод, платіжних документів і передач у запису на плівці або інших носіях інформації».

Висновки:

• законодавство у сфері телебачення й радіомовлення передбачає контроль за діяльністю ЗМІ під час виборів, але не передбачає повноважень щодо безпосереднього застосування Національною радою санкцій за порушення виборчих законодавчих норм. Механізм застосування адміністративних санкцій передбачає тільки звернення до суду;
• інформування ЦВК, територіальних виборчих комісій є потенційно дуже впливовим механізмом забезпечення виконання вимог виборчого законодавства з боку ЗМІ, але за результатами актуальної практики не є ефективним засобом, оскільки повноваження комісій поширюються на суб’єктів виборчого процесу, а ЗМІ не є такими;
• звіт Національної ради наразі є формальним документом, оскільки не передбачає певного змістовного наповнення, визначеного законодавством, та правових наслідків.

Таким чином, законодавством створено передумови для уникнення електронними засобами масової інформації відповідальності за порушення вимог виборчого законодавства.

Інструменти контролю, що є в розпорядженні Національної ради

Кодекс України про адміністративні правопорушення передбачає можливість для Національної ради складати адміністративні протоколи та накладати штраф за порушення двох статей — 212 ⁹ та 212 ¹¹:

• порушення передбаченого законом порядку ведення передвиборчої агітації або надання переваги в інформаційних телерадіопередачах чи друкованих засобах масової інформації, в продукції інформаційного агентства будь-якому кандидату, політичній партії (блоку), їхнім передвиборчим програмам власниками, посадовими чи службовими особами, творчими працівниками засобів масової інформації, інформаційних агентств. Штраф від 170 грн.;
• порушення заборони протягом визначеного законом часу в будь-якій формі коментувати чи оцінювати зміст передвиборчої агітаційної теле-, радіопрограми відповідного кандидата, політичної партії (блоку), давати будь-яку інформацію щодо цього кандидата, цієї політичної партії (блоку) власниками, посадовими чи службовими особами, творчими працівниками засобів масової інформації. Штраф від 680 грн.;
• супроводження офіційних повідомлень у період виборчого процесу коментарями, що мають агітаційний характер, а також відео-, аудіозаписами, кінозйомками, фотоілюстраціями про дії посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування як кандидатів у депутати та на посади сільських, селищних, міських голів. Штраф від 850 грн. Норма відсутня у Законі «Про місцеві вибори»;
• ненадання відповідному суб'єкту виборчого процесу, щодо якого оприлюднено інформацію, котру він вважає недостовірною, на його вимогу (звернення) можливості у визначеному законом порядку оприлюднити відповідь щодо такої інформації. Штраф від 1700 грн.

Проблеми при застосуванні адміністративних заходів:

• перелік вимог та можливих порушень далеко не вичерпується визначеними Кодексом;
• іноді порушення ЗМІ виборчого законодавства не обмежуються веденням неправомірної агітації, а можуть порушувати фундаментальні для виборів засади, наприклад, права таємного голосування (яскравий приклад — нещодавні події в Маріуполі);
• виборче законодавство в Україні змінюється майже під кожну кампанію, а норми Кодексу залишаються незмінними, тому трактування їхнього змісту не завжди кореспондується з текстом чергового закону. Наприклад, що може означати «надання переваги в інформаційних телерадіопередачах» без визначення таких термінів, як «об’єктивність, неупередженість та збалансованість»? А заборона коментувати чи оцінювати зміст агітації взагалі відсутня в законі;
• відповідальність, передбачена Кодексом, була актуальною для 1990-х років, але за нинішніми розцінками на агітацію штраф у 7$ не може бути фактором стримування для потенційних порушників.

Моніторинг телерадіопрограм

Методологію проведення моніторингу ЗМІ було розроблено словацькою організацією з моніторингу ЗМІ «MEMO 98», котра застосувала її приблизно в 50 державах світу. В ній задіяно методологічні інструменти відповідно до міжнародних стандартів проведення моніторингу ЗМІ.

Принцип моніторингу полягає у використанні певних критеріїв, які дозволяють упродовж виборів встановити справедливість виборчого процесу. Моніторинг оцінює поведінку ЗМІ під час різних етапів виборчого процесу та оцінює їхню відповідність міжнародним стандартам і місцевим нормам. Він допомагає встановити, чи було надано рівноцінний доступ до ефірів усім кандидатам для передачі повідомлень виборцям та чи є інформація, доступна у ЗМІ, достовірною. Основою для аналізу слугують статистичні дані про кількість ефірного часу, в якому згадувались учасники виборів, спосіб, у якии учасників виборів висвітлено у ЗМІ, аналіз упередженості, ступеню та якості заходів щодо поінформованості виборців.

Головний критерій та показник моніторингу — обсяг ефірного часу, що надається суб’єктам виборчого процесу, та його кількісний і якісний аналіз.

Кількісний аналіз потребує відповіді на ключові запитання:

• Чи траплялися випадки упередженості протягом часу, присвяченого певній особі чи організації?
• Чи було надано однаковий час політичним суб’єктам для висвітлення їхньої діяльності? Чи надавалося одній стороні більше часу, ніж іншій? Чи може це бути виправдано важливістю новини?
• Чи були помічені будь-які випадки упередженості взагалі?
• Чи була одна сторона висвітлена у кращому світлі, ніж інша?

Якісний аналіз дає оцінку інформації:

• вибір проблематики (чи виявляє вибір матеріалу новин прихильність до програми тієї чи іншої партії, навіть якщо відсутня явна упередженість);
• схожість стилю висвітлення (чи повідомляється про кампанії різних кандидатів однаково);
• фактор посадового положення (чи робиться розподіл між діяльністю посадової особи та її політичною діяльністю);
• наявність провокаційної риторики;
• маніпулятивне використання плівки, картинки, звуку тощо.

Головні критерії, за якими оцінюється інформація:

• прямий / непрямий час (прямий час — коли особа говорить прямо на камеру та мікрофон, а ми чуємо її голос. У всіх інших випадках відповідна кількість часу висвітлення цієї особи через ЗМІ вважається непрямою мовою. Наприклад, представлення такої особи іншою особою);
• тональність висловлювань (позитивна, негативна або нейтральна за змістом);
• рейтинг позитивного й негативного змісту стосується того, чи формується перед глядачем позитивне або негативне враження про певного кандидата, суб’єкта виборчого процесу. Тон висвітлення події є позитивним, якщо спосіб подачі повідомлення та його характер також позитивні. Відповідно, якщо обидва фактори є негативними — тон є негативним. Нейтральний тон є результатом нейтральності обох факторів. Якщо спосіб подачі повідомлення не збігається з його контекстом, то фахівці з моніторингу визначають тон за домінантним фактором (це або зміст історії, або контекст).

Відповідно до критеріїв методології моніторингу загальнонаціональних телекомпаній, під час останніх місцевих виборів було застосовано кількісний аналіз передач новин у вечірній прайм-тайм із 17:00 до 01:00 стосовно дотримання вимог вітчизняного виборчого законодавства з 5 жовтня 2015 року (з останнього дня реєстрації кандидатів на місцевих виборах) по 25 жовтня 2015 року в першому турі та з 5 листопада по 15 листопада в другому турі виборчих перегонів.

Період моніторингу є репрезентативним та надає можливість зробити висновки щодо дотримання чи недотримання критеріїв збалансованості, об’єктивності, неупередженості в ефірному контенті загальнонаціональних телекомпаній.

Після опрацювання результатів моніторингу відповідно до методології було складено відповідні діаграми, що містять графічну інформацію щодо часу (хронометражу), тону (позитивний, негативний, нейтральний) та прямої чи непрямої мови учасників виборчого процесу кожної з телекомпаній у першому та другому турах місцевих виборів окремо.

Наприклад, у підсумкових випусках передачі «Факти» в ефірі телеканалу ICTV зафіксовано інформацію про кандидатів від 14 партій — учасників виборчого процесу, проте значну перевагу щодо частки ефірного часу перед іншими кандидатами надано кандидатам від двох партій: «БПП Солідарність» та «Опозиційний блок».

Клікніть для збільшення

Невідповідності методології в українському контексті

• основну увагу методологія приділяє інформаційним передачам (поточним новинам), проте, як свідчать результати моніторингу, існує потреба в поширенні її головних принципів на інші формати телерадіопередач, оскільки програмне наповнення українських телерадіоорганізацій не висвітлює перебігу виборчого процесу, але часто містить інформацію про кандидатів чи партії — учасників виборчого процесу, яка може впливати на позицію виборця;
• методологія відбиває кількісні та якісні параметри інформації щодо головних засад інформаційного забезпечення виборів — об’єктивності, збалансованості та неупередженості, але в умовах відсутності законодавчого трактування цих категорій вона не кореспондується з виборчим законодавством.

Рішенням Національної ради було створено робочу групу для нагляду за дотриманням телерадіоорганізаціями виборчого законодавства на чолі з першою заступницею голови Національної ради Ольгою Герасим'юк. Завданням цієї групи було:

• нагляд за дотриманням ліцензіатами встановленого законодавством порядку мовлення під час виборів, аналіз загальної ситуації щодо висвітлення ходу передвиборчої агітації на телебаченні та радіо, фіксація фактів недотримання телерадіоорганізаціями вимог виборчого законодавства, розробка пропозиції та подання їх на розгляд Національної ради, підготовка звернень до ЦВК та територіальних виборчих комісій;
• за умови відсутності дієвих механізмів впливу на діяльність ТРО під час виборів — направлення листів до ТРО з вимогою припинення порушень приведення діяльності в межах виборчого законодавства;
• розгляд звернень суб’єктів виборчого процесу щодо дотримання телерадіоорганізаціями порядку висвітлення виборчої кампанії та подання відповідних пропозицій на розгляд Національної ради та підготовка звіту за результатами виборів.

З підготовленим робочою групою звітом можна ознайомитися на офіційному сайті Національної ради nrada.gov.ua у розділі «Звітна інформація».

Конференція «Місцеві вибори 2015: висновки та рекомендації»

16–17 грудня 2015 року відбулася конференція, організована Радою Європи, Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES) та Координатором проектів ОБСЄ в Україні. За результатами роботи було ухвалено висновки та рекомендації, зокрема щодо діяльності ЗМІ:

• п. 8: «Внести зміни до законодавства з тим, щоб передбачити обов’язок приватних телерадіокомпаній безоплатно розміщувати в період виборчого процесу матеріали просвіти виборців, виготовлені або погоджені ЦВК»;
• п. 15: «Через недосконалість визначення понять “політична реклама” та “передвиборна агітація” партії та кандидати досить часто зловживають своїми правами, зокрема, проводять передвиборну агітацію поза межами виборчого процесу та/або з використанням коштів, інших ніж кошти їхніх виборчих фондів. Рекомендація: відповідальність партій та кандидатів за порушення строків ведення агітації та розміщення агітації без зазначення вихідних даних, які вимагаються Законом, має бути більш суворою. Має бути передбачена обов’язковість незалежного аудиту виборчої фінансової звітності. Мають бути встановлені пропорційні, ефективні та превентивні санкції за розміщення матеріалів, які мають ознаки прихованої політичної реклами»;
• п. 16: «Передбачити дієві механізми незалежного державного контролю за фінансуванням передвиборної агітації. Це дозволить, серед іншого, вчасно виявляти порушення та оперативно реагувати на них»;
• п. 17: «Санкції щодо порушення передвиборної агітації повинні поширюватися не тільки на партії та кандидатів, а також на всіх тих, хто прямо або опосередковано залучений до розміщення матеріалів передвиборної агітації та політичної реклами, у тому числі на посередників, замовників, виконавців, рекламні агентства тощо».

Які пропозиції?

Щоб виробити механізм приведення діяльності електронних засобів масової інформації до вимог виборчого законодавства, а також забезпечити можливість відповідного реагування на порушення його норм, необхідно внести зміни до чинного законодавства.

1. Слід розширити повноваження незалежного регуляторного органу та внести такі зміни до законодавства:

а) визначити Національну раду суб’єктом виборчого процесу, ухваливши відповідні зміни до частини першої статті 12 Закону України «Про місцеві вибори». Аналогічні зміни необхідно внести до законів України «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України»;

б) доповнити Закон України «Про місцеві вибори» положеннями про те, що контроль за дотриманням вимог цього Закону електронними засобами масової інформації здійснює Національна рада. Аналогічні зміни необхідно внести до законів України «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України»;

в) внести зміни до статті 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», в якій передбачити положення, що Національна рада застосовує до телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги санкції не лише за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення, а також у разі порушення ними виборчого законодавства.

За результатами моніторингу Національної ради найбільш поширеним порушенням упродовж кількох останніх виборчих кампаній залишається порядок оприлюднення соціологічної інформації. За ці роки воно набуло ознак одного з найбільш використовуваних механізмів маніпуляції громадською свідомістю, що робить доцільним запровадження адміністративної відповідальності за порушення порядку поширення інформації про результати опитування громадської думки, пов’язаної з виборами.

2. Внести зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення:

а) доповнити ст. 255 Кодексу, передбачивши право Національної ради складати адміністративні протоколи за порушення ст. 212¹⁰ ,212¹¹ та 212¹⁴;

б) збільшити розмір штрафних санкцій за адміністративні правопорушення, пов’язані з недотриманням вимог виборчого законодавства.

Відповідно до ст. 2 Рекомендацій Ради Європи № R (99) 15 «Про висвітлення виборчих кампаній», у разі, якщо це не обумовлено правилами саморегулювання, держави-члени мають вжити заходів, за якими державні й приватні мовники під час виборчих кампаній повинні бути особливо правдивими, зваженими й неупередженими в програмах новин і поточних подій, зокрема, в дискусійних програмах, таких як інтерв’ю або дебати.

Використання Національною радою методології проведення моніторингу, адаптованого для країн Європейського Союзу, засвідчує необхідність формалізації у виборчому законодавстві кількісних та якісних критеріїв головних принципів інформаційного забезпечення виборів (неупередженість, збалансованість, об’єктивність тощо) та відповідальності ЗМІ за їх порушення.

З огляду на це необхідно:

а) законодавчо передбачити визначення термінів, які становлять головні засади інформаційного забезпечення виборів, як-от «збалансованість», «неупередженість», «об’єктивність», із визначенням кількісних та якісних параметрів такої інформації для можливостей практичного застосування;

б) ввести до виборчого законодавства термін «репрезентативність кандидата», що означатиме об’єктивний критерій участі в інформаційних передачах (соціологічний рейтинг кандидата чи партії, результати кандидата чи партії на останніх виборах, політична активність під час або напередодні виборчої кампанії);

в) законодавчо закріпити обов'язок телерадіоорганізацій щодо рівного та збалансованого розподілу ефірного часу в інформаційних передачах (поточних новин) серед учасників виборчого процесу з урахуванням репрезентативності кандидатів або політичних партій, суб’єктів виборчого процесу та адміністративну відповідальність за його порушення.

Записала Галина Петренко

Фото — Діана Поладова