До громадського обговорення було залучено представників та експертів Ради Європи, членів Громадської Ради з питань свободи слова та інформації.

Свої погляди на стан такої відповідності та шляхи дальшого наближення до стандартів, визнаних Радою Європи, висловили її представники та експерти (Ханне Северинсен, Рафаель Хусейнов, Анатолій Раханський – депутати Парламентської Асамблеї Ради Європи; Ірена Булен-Гіка, голова Постійного комітету РЄ із транскордонного телебачення; Карел Якубович, заступник голови Постійного комітету РЄ із засобів масової інформації, радник голови Національної ради Польщі з телерадіомовлення), українські експерти, парламентарі, дійсні члени Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення та інші.

Окрему частину обговорення було присвячено проекту Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення", чому і приділимо основну увагу далі.

Зазначений проект, яким пропонується нова редакцію закону про орган регулювання телерадіомовлення в Україні (Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення, далі – Нацрада), був підготовлений секретаріатом Комітету з питань свободи слова та інформації і внесений до парламенту 27 березня цього року (автори – члени згаданого Комітету Томенко М.В., Артеменко Ю.А., Бойко Ю.А., Яворівський В.О.).

Проект містить положення, що визначають статус, склад та порядок формування Нацради, її повноваження тощо. Нова редакція містить 30 статтей замість 41 чинного закону, при цьому в пропонованому варіанті, хоча й упорядковано ряд положень щодо повноважень Нацради, вимог до її членів та інші, фактично залишено стару структуру закону і зміст, який не зазнав кардинальних змін. Крім того, при доопрацюванні з тексту "випали" такі важливі статті, як "Нормативні акти Нацради", "Заборона втручання у діяльність Нацради", "Взаємодія з іншими органами державної влади". Це дозволяє зробити висновок про певну умовність у зазначенні "нова редакція" до запропонованого тексту та стверджувати, що зміни, які пропонуються, могли б стати предметом законопроекту про просте внесення змін до існуючого Закону.

Серед змін, які пропонуються новою редакцією, варто виділити такі:

– встановлення обов’язку Верховної Ради та Президента призначити члена Нацради впродовж одного місяця з часу припинення ним повноважень;

– закріплення можливості висловлення Верховною Радою недовіри будь-якому члену Нацради (а не тільки призначеному нею, як у чинному Законі);

– зміна порядку обрання Голови Нацради (обирається самою Нацрадою);

– зміна та переформулювання підстав дострокового припинення повноважень членів Нацради (скасовано розподіл на "звільнення" та "дострокове припинення повноважень", що зберігається в чинному Законі);

– визначення повноважень представників Нацради в областях (регіонах);

– зміна переліку та переформулювання повноважень Нацради;

– встановлення обов’язку Нацради подавати ряд спеціальних звітів про своюдіяльність, крім загального щорічного;

– зміна положень про ліцензування та проведення конкурсів (закріплюється ліцензування "вільних (зарезервованих) каналів у кабельних мережах" – ст. 20 проекту, ліцензування "ретрансляції телерадіопрограм вітчизняних та іноземних телерадіоорганізацій" – ст. 18 проекту);

– виключення статтей (без перенесення їх положень в інші) "Основні завдання Нацради", "Нормативні акти Нацради", "Робочі групи Нацради", "Стандарти, тарифи та розцінки", "Заборона втручання у діяльність Нацради", "Взаємодія з іншими органами державної влади".

Повертаючись до обговорення 18 квітня, слід зазначити, що його учасники в цілому схвально поставилися до намагання вдосконалити чинне законодавство, що регулює діяльність у сфері телерадіомовлення, зокрема її державного регулятора. Проте, в ході виступів було висловлено ряд істотних зауважень як до концепції законопроекту, так і безпосередньо його тексту. Наведемо деякі з них.

Ігор Курус, працівник апарату Нацради, висловив стурбованість стосовно недостатнього забезпечення фінансової незалежності Нацради як конституційного органу, потребу чітких положень про матеріально-технічне забезпечення діяльності Нацради з виконання покладених на неї функцій. У цьому відношенні слід зазначити, що сфера розподілу бюджетних ресурсів, питання фінансування органів влади належать до бюджетного законодавства, зокрема до відання Закону про Державний бюджет України, тому навіть існуючої норми про фінансування Нацради окремим рядком з Держбюджету є цілком достатньо. Українська практика планування та здійснення бюджетних видатків знає випадки недофінансування не лише витрат на утримання державних органів, але й гарантованих Конституцією соціальних пільг та гарантій, тому навряд чи будь-які положення у Законі про Нацраду зможуть покращити рівень її фінансування.

Віктором Понеділком, членом Нацради, були висловлені зауваження, зокрема, щодо відсутності чітких положень про відносини з іншими органами влади, чіткі гарантії незалежності Нацради, недопущення тиску політичних та інших сил, порядку прийняття та юридичної сили нормативних актів Нацради як регулюючого органу тощо.

Учасниками круглого столу були висловлені й інші зауваження до запропонованого проекту, зокрема стосовно необхідності розгляду нової редакції закону про Нацраду лише після проходження закону про телебачення і радіомовлення (нова редакція якого вже підготовлена, проте ще не була зареєстрована в якості офіційного проекту Закону, оскільки доопрацьовується авторами та експертами).

Необхідність встановлення тісного зв’язку між проектами нових редакцій законів про телебачення і радіомовлення та Нацраду як при їх підготовці, так і проходженні, є цілком очевидною. При цьому пріоритет має належати саме першому, оскільки логічним є спочатку врегулювати певну сферу правовідносин, визначити базові умови та принципи діяльності їх суб’єктів, а потім регламентувати діяльність одного з цих суб’єктів, а саме державного органу, що здійснює регулювання галузі телерадіомовлення. Важливість такої черговості та повного узгодження положень пояснюється і необхідністю усунення численних суперечливих норм, що існують зараз і часом стають на перешкоді як реалізації Нацрадою своїх регулятивних функцій, так і захисту телерадіоорганізаціями своїх законних інтересів.

Формування складу Нацради



Окремим питанням, яке отримало достатньо цікаве висвітлення під час обговорення на круглому столі, стало призначення та звільнення членів Національної ради. Так, сміливу думку виклав юрист Інтерньюз-Україна Тарас Шевченко, який з посиланням на статті Конституції України (ст. ст. 85, 106), що визначають повноваження Верховної ради та Президента України, достатньо переконливо обЄрунтував особливість процедури припинення повноважень членів Нацради. Адже, Конституція наділяє Верховну Раду повноваженнями в одних випадках з "призначення на посаду та звільнення з посади" (напр., Голови НБУ за поданням Президента, голови та членів Рахункової палати), "призначення та звільнення" (напр., половини складу Ради НБУ), "призначення на посаду та припинення повноважень" (напр., членів ЦВК за поданням Президента), а в інших – виключно "призначення" (а саме в двох випадках: призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (п. 20 ч. 1 ст. 85) та призначення третини складу Конституційного Суду України (п. 26 ч. 1 ст. 85)). Тому цілком логічним, на думку Т.Шевченка, є те, що до членів Нацради взагалі не повинна застосовуватися процедура відкликання, а дострокове припинення повноважень здійснюватися лише з об’єктивних підстав. Погоджуючись із наведеними твердженнями, можна також навести і інші міркування з цього приводу.

Підтвердженням правильності наведених думок є і те, що пункт 15 частини 1 статті 85 Конституції України чітко встановлює, що одним з повноважень Верховної Ради є "призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення з посад осіб у випадках, передбачених цією Конституцією". Останнє заперечує можливість виведення повноваження на звільнення особи із самого факту наявності повноваження на призначення (мовляв "якщо Верховна Рада уповноважена призначати, то із загальних принципів права випливає і повноваження на звільнення"). Погодившись з таким тлумаченням (визнаючи, при цьому, що офіційне тлумачення може надати лише Конституційний Суд), можна піти далі й стверджувати, що нелегітимною є існуюча процедура ротації складу Нацради, висловлення недовіри члену Нацради Верховною Радою або Президентом та висловлення недовіри складу Нацради за результатами заслуховування її щорічного звіту.

Для підтвердження сказаного, наведемо перелік підстав для припинення повноважень суддів Конституційного Суду України, для яких Конституцією встановлений такий же порядок призначення, як і для членів Нацради. Так, згідно зі статтею 23 Закону України "Про Конституційний Суд України" (№ 422/96 від 16.10.1996 р.) повноваження судді КСУ припиняються у разі: 1) закінчення строку призначення; 2) досягнення суддею 65-річного віку; 3) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я; 4) порушення суддею вимог щодо несумісності; 5) порушення суддею присяги; 6) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; 7) припинення його громадянства; 8) визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим; 9) подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням; 10) смерті судді. При цьому рішення про припинення повноважень судді у випадках 1-3, 6-9 приймається самим Конституційним Судом на своєму засіданні, а у випадках 4 і 5 – Верховною Радою України (хоча, як відомо, у формуванні складу єдиного органу конституційної юстиції в України, крім парламенту, беруть участь Президент та з’їзд суддів).



Можна сперечатись про коректність порівняння двох органів (Нацради та Конституційного Суду), їх статус та місце в системі органів влади, проте, беззаперечно, що для обох цих органів основоположним є необхідність забезпечення реальної незалежності їх членів від зовнішнього тиску. Найкращим способом такого гарантування є максимальне ускладнення процедури дострокового припинення їх повноважень (саме "дострокового", оскільки, як судді КСУ, так і члени Нацради, обираються на певний термін повноважень). На необхідності реальної незалежності членів Нацради та ключовій ролі в цьому порядку формування складу наголошують і експерти Ради Європи, виходячи з офіційної позиції останньої (Рекомендація № 23 Комітету Міністрів країнам-членам щодо незалежності та функцій органів, які регулюють сферу мовлення, 20.12.2000). Зокрема, в зазначеній Рекомендації закріплюється, що "мають бути встановлені чіткі правила стосовно можливості звільнення членів регулюючого органу з тим, щоб не допустити використання звільнення як засобу політичного тиску" (п. 6).

Таким чином, можна стверджувати про необхідність закріплення повної аполітичності посади члена Нацради (незважаючи на порядок призначення парламентом з висуненням кандидатур депутатськими фракціями), встановлення достатніх гарантій стабільності її діяльності. З не політичного характеру діяльності члена Нацради випливає неможливість його відкликання чи висловлення йому недовіри, оскільки, відомо, що інститут вотуму недовіри (довіри) є видом політичної відповідальності.

Для втілення цього, на нашу думку, цілком прийнятною є модель, закріплена Законом про Конституційний Суд, що має бути пристосовано до статусу Нацради як державного регулятивного органу, що не здійснює правосуддя. Так, підставами для дострокового припинення повноважень члена Нацради мають бути:

– по-перше, такі підстави як: закінчення терміну повноважень, подання особистої заяви про складання повноважень; припинення громадянства України; набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього; неможливість виконувати свої обов'язки за станом здоров'я (можливо, протягом певного строку, наприклад, шести і більше місяців, як закріплено чинним Законом та пропонується залишити законопроектом); визнання його у встановленому порядку недієздатним або обмежено дієздатним, безвісти відсутнім або померлим; смерть. При цьому для припинення повноважень з цих підстав необхідним є формальне рішення, що приймається самою Нацрадою;

– по-друге, невідповідність вимогам щодо несумісності (у тому числі, можливим є залишення норми про конфлікт інтересів) та порушення Конституції чи законів України. З цих підстав рішення про припинення повноважень повинна приймати Верховна Рада прийняттям відповідної постанови. Альтернативним цьому може бути закріплення необхідності дачі присяги членом Нацради, у якій закріпити обов’язок члена Нацради при здійсненні своїх повноважень дотримуватися Конституції та законів України, бути об’єктивним при вирішенні питань, що належать до компетенції Нацради, тощо. Тоді підставою для припинення повноважень стане недотримання присяги (прикладом такого підходу є Закон "Про Центральну виборчу комісію" № 733/97 від 17.12.1997).

Крім того, рішення про дострокове припинення повноважень члена Нацради повинно підлягати судовому оскарженню.



З наведеного випливає і необхідність зміни статусу голови Нацради, що, в принципі, знайшло відображення у проекті Закону. Так, цілком правильним є затвердження та звільнення з посади голови самою Нацрадою, що перетворює цю посаду на суто адміністративну та представницьку, без жодних політичних претензій. При цьому звільнення з посади голови Нацради не повинно позбавляти цю особу повноважень члена Нацради.





Ліцензування ретрансляції



Окремій критиці було піддано положення законопроекту щодо ліцензування ретрансляції. Проекту закидається невідповідність положенням Конвенції Ради Європи про транскордонне телебачення, якою встановлюється свобода прийому та ретрансляції. Хоча в цілому слід визнати, що дискусія щодо ретрансляції, можливості чи необхідності її ліцензування стосується більше закону про телебачення і радіомовлення, проте може мати місце і в контексті визначення повноважень Нацради.

Що ж передбачає Європейська Конвенція про транскордонне телебачення, яка була прийнята в 1989 році та набула чинності 01.05.1993 р. (з 1 березня 2002 року діє нова редакція Конвенції, до якої в цілому приєднались 26 країн Європи; останньою це зробила Молдова, яка ратифікувала Конвенцію 26.03.2003 р. Україна, як відомо, підписала Конвенцію ще в червні 1996 року, проте так і не спромоглася її ратифікувати парламентом)? Так, статтею 4 країни-сторони Конвенції зобов’язуються гарантувати "свободу прийому та не обмежувати ретрансляцію на своїй території програм, що відповідають положенням Конвенції". Таким чином, встановлюється свобода ретрансляція, але за умови відповідності телерадіопрограм положенням Конвенції. Такими положеннями є вимоги щодо змісту програм і стосуються вони поваги до людської гідності, фундаментальних прав людини, зокрема недопущення непристойного змісту, у тому числі порнографії, надання надмірної уваги насиллю, розпалювання расової ненависті та інше (ст. 7 Конвенції), вимоги до реклами та спонсорування. У зв’язку з цим виникає питання чи слід вважати ліцензування ретрансляції іноземних телерадіопрограм обмеженням свободи ретрансляції, чи допускаються такі обмеження до здійснення ретрансляції або можуть бути застосовані лише в порядку реагування на порушення.

З одного боку, можна стверджувати, що ліцензування є прямим обмеженням ретрансляції як таке, що створює додаткові перешкоди для неї, і цим обмежує гарантоване статтею 10 Європейської конвенції про права людини право на свободу висловлювань та інформації. З іншого боку, представники регулюючого органу можуть заперечити, що для встановлення відповідності програм положенням тієї ж Конвенції необхідним є ознайомлення з їх змістом, що може бути зробленим лише в порядку процедури ліцензування.

Проте, виходячи із спрямованості на реалізацію прав, гарантованих статтею 10 Європейської Конвенції про права людини, загальних принципів вільного потоку інформації та ідей, необхідності забезпечення незалежності мовників та тлумачення положень Конвенції про транскордонне телебачення, можна стверджувати про недопустимість встановлення процедур отримання попереднього дозволу на ретрансляцію програм іноземних телерадіоорганізацій.

Це підтверджує і встановлений порядок для реагування з боку країни, на території якої здійснюється прийом програми, на випадки порушення вимог Конвенції, зокрема згаданої статті 7. Так, закріплено (ст. 24 Конвенції), що у випадку "явного, серйозного та істотного" порушення Конвенції, що зачіпає важливі "суспільні проблеми" (у тому числі, передбачені ст. 7), ретрансляція таких програм може бути зупинена – при цьому, лише в разі продовження (повторення) такого порушення в двотижневий період з часу повідомлення країни, яка здійснює трансляцію.

Попередній контроль за змістом програм викликає заперечення і з точки зору недопущення попереднього цензурування змісту мовлення, що також не відповідає міжнародним стандартам.

Хоча Європейська Конвенція про транскордонне телебачення стане частиною національного законодавства лише після її ратифікації Верховною Радою, її положення варто враховувати при підготовці нормативних актів, які регулюють сферу телерадіомовлення. До того ж, імовірність такої ратифікації є достатньо високою, що випливає з політичних заяв народних депутатів, постійних рекомендацій Ради Європи щодо цього (див., наприклад, Резолюцію ПАРЄ 1239, 2001).

До того ж, крім Конвенції про транскордонне телебачення, подібні положення щодо свободи ретрансляції містяться в Директиві ЄС про координацію окремих положень законів, нормативних актів країн-членів щодо здійснення діяльності з телевізійного мовлення від 03.10.1989 № 89/552/EEC (зі змінами від 30.071997). Необхідність же адаптації національного законодавства до вимог законодавства Європейського Союзу доводити, видається, немає потреби.

Для повного ж розвіювання сумнівів щодо невідповідності ліцензування ретрансляції положенням Конвенції про транскордонне телебачення можна послатися на твердження відомого експерта Ради Європи Карела Якубовича, який є достатньо ознайомлений з українським медіа законодавством та представив свої висновки щодо стану й перспектив розвитку законодавства про електронні ЗМІ. Останній беззаперечно визнав як нелогічність ліцензування мовлення, яке вже було проліцензовано в країні-походження, так і повну його несумісність з вимогами Конвенції.

Висновки та пропозиції



Таким чином, на підставі аналізу тексту проекту Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" (нова редакція) (реєстр. № 3283 від 27.03.2003), виступів учасників круглого столу 18 квітня цього року можна зробити наступні висновки та пропозиції:

1. Розгляд проекту необхідно пов’язати з проходженням проекту нової редакції Закону України "Про телебачення та радіомовлення" (після його реєстрації). Закон про Нацраду повинен повністю узгоджуватись із новим Законом про телебачення і радіомовлення, тому має прийматися, якщо не паралельно, то після останнього. Тому проблемні питання, наприклад, щодо єдиної ліцензії на використання каналів мовлення, ліцензування ретрансляції, ліцензування кабельних мереж тощо мають бути вирішенні при підготовці та розгляді саме проекту базового Закону про телебачення і радіомовлення.

2. Законопроект у зареєстрованій редакції не встановлює достатніх гарантій незалежності Національної ради з питань телебачення і радіомовлення. Процедури ротації та висловлення недовіри членам Нацради є такими, що не відповідають Конституції України. Відсутні положення щодо взаємовідносин Нацради з іншими державними органами, недопущення втручання в її діяльність, юридичної сили та обов’язковості нормативних актів Нацради.

При доопрацюванні положень законопроекту в частині визначення підстав дострокового припинення повноважень членів Нацради варто використати досвід регулювання діяльності схожих за статусом та порядком формування складу органів, а саме законів про Конституційний Суд України та Центральну виборчу комісію.

3. Істотного доопрацювання потребує текст законопроекту з точки зору відповідності вимогам юридичної техніки.

Читайте також:

Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення"