проведеного учасниками "Демократичної ліги" Зміст

Демократія в оцінках громадян

Фонд «Демократичні ініціативи»

iryna_b@ukrpost.net

“Больові точки” українських виборів

Комітет виборців України

cvu@cvu.kiev.ua

"Больові точки" української демократії

Розподіл повноважень між гілками влади,

проблеми у трикутнику "президент-парламент-уряд"

Міжнародний Інститут порівняльного аналізу

www.icai.org.ua

Школа політичної аналітики

www.spa.org.ua

Прозорість та відритість влади

Комітет „Рівність можливостей”

souspilnist@adam.kiev.ua

“Больові” точки демократичного розвитку України:

економічна та соціальна політика

Лабораторія законодавчих ініціатив

isc@ukma.kiev.ua

Розвиток підприємницької діяльності і

реалізація прав власності в Україні та демократичні перетворенні

Аналітична Группа

Координаційно-Експертного Центру Об’єднань

Підприємців України

office@ics.org.ua

Свобода слова, ЗМІ, право на інформацію

та вільне вираження думок

Комітет „Рівність можливостей”

souspilnist@adam.kiev.ua

«Больові точки» українського місцевого самоврядування

та громадянського суспільства

Інститут Громадянського суспільства

csi@ukrpack.net

Проблемні точки української демократії в розрізі розвитку громадянського

суспільства та НУО як окремих інституцій громадянського суспільства

Творчий центр „Каунтерпарт”

office@ccgate.viaduk.net

Професійні спілки в Україні: право громадян на об’єднання;

дотримання рівності профспілок;

можливості профспілок захищати економічні права своїх членів

Український незалежній центр політичних досліджень

www.ucipr.kiev.ua

Силові структури у системі демократичного управління

Український незалежній центр політичних досліджень

www.ucipr.kiev.ua

„Больові точки” української демократії

у контексті захисту прав національних меншин в Україні

Фонд „Європа ХХІ”

europe@europeXXI.kiev.ua

Потреба громадянської освіти та просвіти

Фонд „ЄвропаХХІ”

europe@europeXXI.kiev.ua

Демократія в Україні в оцінках громадян

Демо-кратія може вимірюватися двома видами показників: як заміри “кратії”, тобто, з точки зору наявності у країні демократичних механізмів та інститутів, і з позицій “демосу”, тобто, оцінок громадянами дієвості цих механізмів та інститутів. Адже значення демократії – не у самих інститутах, а у тих функціях, які вони виконують – бути важелем впливу “демосу” на “кратію”.

Отже, наскільки дієвими є демократичні механізми, і чи дозволяють вони громадянам виконувати свою роль “народовладдя”? Судити про те, чи справді в Україні відбуваються позитивні зрушення у процесі демократизації, можна насамперед на підставі зростання у населення впевненості у своїй спроможності чинити вплив на владу, зростання довіри до владних інституцій, впевненості, що у суспільстві дотримуються їхніх прав. Найкращим способом визначення розвитку цих процесів є соціологічні опитування, особливо – моніторингові, коли одні й ті ж запитання ставляться періодично. У нашому аналізі ми будемо спиратися на дані загальнонаціонального моніторингового дослідження Інституту соціології НАН України, який провадиться щороку, починаючи від 1994 року. Кожного разу опитувалося близько 1800 респондентів за репрезентативною вибіркою, яка представляє доросле населення України старше 18 років.

Динаміка оцінок населенням своєї здатності впливати на владу

Оцінка можливостей впливу на владу є ключовою характеристикою демократичного суспільства. Протягом 1994-2001 рр. у моніторингу Інституту соціології респондентам ставилося запитання про спроможність вплинути на рішення центральної та місцевої влади, які утискають інтереси народу. Відповіді протягом 1994-2001 рр. (табл.1) засвідчують надзвичайно низький рівень усвідомлення спроможності вплинути на владу, і, головне, повну відсутність динаміки, не зважаючи на те, що протягом цього часу відбулося кілька виборчих кампаній, як загальнодержавних, так і місцевих.

Таблиця 1. Динаміка оцінок населенням України своєї спроможності впливати на владу (%) (відповіді “важко сказати” опущені)

Оцінка спроможності вплинути на рішення влади

Вважають, що можуть протидіяти рішенням центральної влади

Вважають, що не можуть протидіяти рішенням центральної влади

Вважають, що можуть протидіяти рішенням місцевої влади

Вважають, що не можуть протидіяти рішенням місцевої влади

Оцінка ефективності демократичних механізмів відбору еліт та виборних інститутів влади.

Ключовим механізмом представницької демократії є вибори. Саме на виборах громадяни обирають курс, яким йтиме країна, та керманичів, які керуватимуть країною до наступних виборів. Проте й той спосіб, у який проводяться вибори в Україні й, особливо, відсутність відповідальності народних обранців перед своїми виборцями призводить до скептичного ставлення населення до своєї можливості вплинути на владні рішення шляхом виборів. Після кожних виборів зростає впевненість громадян у тому, що вибори ніяк не впливають на поліпшення ситуації у країні – про це свідчать дані післявиборчих загальнонаціональних опитувань, проведених Фондом “Демократичні ініціативи” та фірми “СОЦІС” у квітні 1998 року та серпні 2002 (табл.2).

Таблиця 2

Сподівання населення на те, що вибори до Верховної Ради дозволять поліпшити ситуацію в Україні (%)

Сподівання на вибори

Вибори дозволять поліпшити ситуацію

Вибори нічого не змінять

Вибори лише погіршать ситуацію

Важко сказати

Так само скептично ставляться громадяни і до спроможності і бажання народних обранців виражати їхні інтереси. (табл.3). У моніторингу Інституту соціології респондентам ставилося запитання: “Чи можете Ви сказати, що обраний від Вашого округу депутат Верховної Ради здатен виразити Ваші інтереси?” Динаміка відповідей на це запитання дуже виразна (табл.3).

Таблиця 3.

Впевненість респондентів, що депутат округу здатен виразити їхні інтереси (%)

Відповіді

Так

Не впевнений

Ні

Я не знаю, хто був обраний

У нашому окрузі депутат не затверджений

Ставлення населення до державних інститутів

Відстороненість населення від влади проявляється у надзвичайно низькому рівні довіри до майже усіх державних інституцій - як законодавчої, так і виконавчої влади. Про це свідчать дані моніторингу Інститут соціології щодо рівня довіри до державних та соціальних інституцій (табл.5). Довіра вимірювалася за 5-бальною шкалою, від «1» – «повністю не довіряю» до «5» – «повністю довіряю». Дані, наведені у таблиці 5, засвідчують, що за дев’ять років вимірів довіра населення до більшості державних та соціальних інститутів є низькою, причому з явною тенденцією до зниження.

Таблиця 5

Динаміка рівня довіри населення до державних та соціальних інституцій (у балах, за 5-бальною шкалою)

Динаміка рівня довіри населення до державних та соціальних інституцій (у балах, за 5-бальною шкалою)

Довіра до…

Верховної Ради

Уряду

Президента

Міліції

Прокуратури

Судів

Місцевих органів влади

Політичних партій

Армії

Засобів масової інформації

Церкви

Позитивними є лише значення довіри до армії та церкви і наближуються до позитивних – рівень довіри до ЗМІ. Проте ці інституції не належать до органів державного управління і є тими, хто ухвалює важливі для суспільства рішення. Особливо звертає на себе увагу стабільно низька довіра до Верховної Ради, навіть у ті роки, коли вона була обрана населенням, на відміну від Президента, довіра до якого одразу після виборів різко зростає, проте потім так само різко падає.

. Низький рівень довіри до представницьких органів влади у поєднання з недовірою до партій свідчить про те, що парламентаризм як головний демократичних механізм репрезентації соціальних інтересів населення в Україні ще не сформувався.

А це, у свою чергу, спричиняє тугу у суспільстві за “сильною рукою”, “сильною особистістю”, яка зможе, поза усякими парламентськими процедурами, вирішити усі соціальні проблеми. Це добре видно з відповідей населення на запитання моніторингу Інституту соціології, чи згодні люди з думкою, що кілька сильних керівників можуть зробити для нашої країни більше, ніж усі закони та політичні дискусії? (табл.6). Туга за «сильною рукою» є досить небезпечною, особливо у суспільстві перехідного типу, де демократичні норми ще тільки стверджуються. .

Таблиця 6

Динаміка відповідей населення на запитання “Чи згодні Ви, що кілька сильних керівників можуть зробити для нашої країни більше, ніж усі закони і політичні дискусії?” (%)

Варіанти відповіді

Так, згодний

Ні

Важко сказати

Прагнення “кількох сильних керівників”, які б зробили для країни більше, ніж закони, є небезпечним свідчення синдрому авторитаризму, з одного боку, і показником того, що закони у країні не сприймаються як такі, що повинні діяти на благо людей. Про те, що прихід ”сильної руки” може бути сприйнятий у суспільстві позитивно, свідчать і ті високі оцінки, що їх отримала в опитуванні 2002 року діяльність президента Росії Володимира Путіна та Президента Білорусі Олександра Лукашенка: за 10-бальною шкалою, відповідно, 6.85 і 5.81 бали (для порівняння: діяльність Президента Леоніда Кучми була оцінена на 3.01 бали).

Отже, аналіз динаміки оцінок населенням стану демократії та механізмів функціонування демократичних механізмів, свідчить, що за роки незалежності ситуація має тенденцію до постійного погіршення. Демократичні інституції в Україні не наповнилися реальним демократичним змістом, тому що не виконують своєї головної функції – бути важелем впливу громадян на владу, обстоювати інтереси громадян, давати їм змогу впливати на процес ухвалення рішень.

Фонд «Демократичні ініціативи»

iryna_b@ukrpost.net

“Больові точки” українських виборів

Всеукраїнська громадська організація “Комітет виборців України” (КВУ) здійснює спостереження за ходом виборів та референдумів різних рівнів з 1994 року. Так, під час парламентських виборів 1994 року участь у спостереженні за виборами брали 4 000 спостерігачів, під час парламентських 1998 та президентських 1999 року - близько 18 000, а вже під час парламентських виборів 2002 - 24 000 спостерігачів. Члени КВУ брали участь як міжнародні спостерігачі на виборах у Білорусі, Польщі, Молдові, Швеції, Чечні, Австрії, Грузії, Росії, Великобританії, США, Шрі-Ланці та інших країнах.

Окрім спостереження за ходом виборів експерти КВУ спрямовують свою діяльність на підтриманні , взаємозв'язку між виборцями та органами влади, захисті конституційних прав громадян, інформаційно-аналітичній роботі, аналізу та розробці українського виборчого законодавства, розвитку місцевого самоврядування, організації кампаній впливу на владу, боротьбі з корупцією, просвіті громадян тощо.

І. Коротка характеристика

За 11 років існування України як незалежної держави такі форми здійснення безпосереднього народовладдя як вибори та референдуми зазнали суттєвих змін. Так, якщо дати коротку характеристику перших виборів та референдумів (1991-1994 рр.), то слід відзначити, що вони проходили в атмосфері, що має більше подібних рис демократичного ладу ніж теперішні. Вибори перших років незалежності нашої держави відзначалися тим, що свій вибір громадяни робили на основі симпатії до конкретних політиків, положень передвиборної програми, шляхом аналізу об’єктивної інформації, яка надходила до споживачів від ЗМІ, які на той час були всі державними. Невідомими на той час були “чорні” політичні технології, участь чи неучасть у передвиборному марафоні відзначалася своєю вільністю та плюралізмом. На той час порушення, які траплялися під час виборчого процесу зводилися до порушень під час голосування.

Під час проведення парламентських 1998 року на політичній арені з’явився такий засіб впливу на волю виборців як адміністративний ресурс, політичні технології відзначалися своїм розмаїттям, переважна більшість ЗМІ якщо не були у власності окремих фінансово-політичних груп, то відчували на собі певний тиск. Слід відзначити, що починаючи з парламентських виборів 1998 року на виборчий процес окремими кандидатами, фінансово-політичними силами витрачаються досить значні кошти, походження яких, насамперед, пов’язане з тіньовою економікою. Значні порушення тих виборів були пов’язані з підрахунком голосів та встановленні результатів виборів.

Президентські вибори 1999 року характеризуються наступними чинниками: активним застосуванням адміністративного ресурсу, використанням значних фінансових коштів та підпорядкованістю, підконтрольністю ЗМІ.

Під час проведення всеукраїнського референдуму 2000 року практично відсутнє було всебічне обговорення питань, що виносилися на вирішення громадянам. Засоби масової інформації відтворювали лише позитивну сторону проведення референдуму. Органами державної влади, їх посадовцями присікалися будь-які опозиційні виступи та обговорення.

Вибори до Верховної Ради України та вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних міських голів 2002 року були переповнені різноманітними за своїм змістом політичними технологіями, заангажованою інформацією, яку подавали різноманітні ЗМІ, активним тиском на опозиційні сили з боку владних структур, особливо органів державного контрою. Порушення вимог законодавства спостерігалися під час всього виборчого процесу.

Тобто як видно з кожним роком незалежності України проблеми, пов’язані з проведенням виборів та референдумів змінюються. Проблеми в основній своїй масі пов’язані з порушенням політичних прав громадян. І їх вирішення має носити постійний, систематичний характер, а не лише періодичний - під час виборчого процесу. До цього процесу мають долучатися як владні, так і громадські структури.

ІІ. Проблеми якості виборчого законодавства.

Закони ж, які визначають засади демократії мають обов’язково розроблятися на відповідних принципах: гласності, відкритості, залучення найширшого кола українських та міжнародних експертів. Ігнорування цих основ законотворчої діяльності негативно впливає на активізацію демократичних процесів, на хід проведення виборчих кампаній та на якість нормативно-правових актів зокрема.

Значну роботу для подолання цих помилок парламентарів брали на себе представники неурядових організацій, які через різноманітні публічні та відкриті заходи інформували громадськість про правотворчість законодавчого органу, надавали можливість представникам різних наукових кіл долучитися до цього процесу. Однак дана робота має виконуватися комплексно як владними структурами, так і громадськістю.

Приведення положень нормативно-правових актів України до відповідності європейським стандартам повною мірою стосується й виборчого законодавства. Надання проектів відповідних законодавчих актів для аналізу міжнародним експертам сприяло б покращенню якості законодавчої бази та стало б тим чинником, що засвідчує прагнення парламентарів до євроінтеграції хоча б на рівні приведення положень законодавчої бази України у відповідність до Європейських держав. Адже, це передбачено Угодою про партнерство та співробітництво між Україною і Європейським співтовариством, Програмою інтеграції України до ЄС та іншими документами. Наразі ж це питання залишається остаточно невирішеним.

ІІІ. Проблема правової культури та правової освіти

учасників виборчого процесу

Хоча вже 2 роки діє державна програма розвитку правової освіти учасників виборчого процесу, однак її результативність та ефективність залишає бажати кращого. Та все ж, досі не вирішеним залишається питання всіх можливих варіантів подолання цієї проблем. Досі невідомо наскільки на рівні правових норм можливе вирішення цих питань і які суб’єкти мають опікуватися цією проблемою. Наразі можна дати лише одну відповідь: ця робота має носити комплексний характер.

IV. Питання проведення виборів різних рівнів у різний час

Значний обсяг проблем виборів як 1998, так і 2002 року був пов’язаний з тим, що проводилися вибори як народних депутатів України, так і вибори представників територіальної громади до органів місцевого самоврядування в один час.

Насамперед, проблема пов’язана з тим, що це різні за своєю суттю вибори, так одні мають загальнодержавний характер, інші ж - виключно місцевий, що пов’язано зі специфікою функціонування в Україні місцевого самоврядування. Вагомою перешкодою до проведення дійсно демократичних виборів стало те, що законодавство, що здійснює правове регулювання виборів різних рівнів містить різні правові норми, які є часто діаметрально протилежними. Такими колізіями правових норм вміло спекулювали як кандидати на представницькі посади, так і члени виборчих комісій. Наразі залишається відкритим питання чи варто проводити вибори різних рівнів у різний час, чи все ж варто об’єднувати ці процеси. І все ж досі невідомо чи переважає своєю вагою аргумент економії бюджетних коштів для проведення виборів різних рівнів у різний час над аргументом якості виборчого процесу, а головне якості складу депутатського корпусу рад різних рівнів.

становища посадовцями органів державної влади

та місцевого самоврядування, втручання їх у виборчий процес

VII. Проблеми передвиборної агітації

Передвиборна агітація одна з найскладніших та найважливіших стадій виборчого процесу загалом. Саме тому тут і сконцентрована значний обсяг проблем.

Законодавчо задекларовано принцип рівності кандидатів та політичних сил у можливості ведення передвиборної агітації: рівна площа для розміщення безкоштовних агітаційних матеріалів у пресі, рівний час для безкоштовного висвітлення програмних положень через теле-, радіопередачі, рівний обсяг виготовлення друкованих агітаційних матеріалів за рахунок бюджетних коштів. Однак на цьому практично закінчуються законодавчо декларовані норми рівності. Вибори останніх років переконливо свідчать, що можливості для учасників виборчого процесу при висвітленні своїх передвиборних позицій залишаються різними.

Так, практично мінімальними були можливості переважної більшості кандидатів та політичних сил використати ресурси ЗМІ під час передвиборної агітації за рахунок коштів своїх виборчих фондів. Хоча законодавство й передбачає вимогу для ЗМІ оприлюднювати вартість використання інформаційних ресурсів різних мас-медіа під час ведення агітації, проте дана норма залишалася практично декларацію. Вона не була гарантією того, що той чи інший вид агітації політичних сил через ЗМІ буде проведено. Право на вільний доступ учасників виборчого процесу до інформаційних ресурсів залишалося лише принципом, який повною мірою був реалізований лише окремими кандидатами та політичними силами.

Невирішеним залишається на сьогодні й питання прихованої політичної реклами, адже саме ця проблема була однією з ключових на виборах останніх років. Активне її використання дозволяло окремим кандидатам та політичним силам як зекономити кошти виборчих фондів, так і вивести з під контролю питання передвиборної агітації, оскільки саме прихована політична реклама жодним чином не врегульована діючим законодавством. Практика спостереження за правотворчим процесом в Парламенті вказує, що при врегулюванні цього питання виникає безліч проблем, які потребують комплексного аналізу та вивчення.

Останнім часом досить активно у діяльності всіх ЗМІ відслідковується значний вплив на їх інформаційну політику з боку окремих фінансово-політичних груп та органів державної влади та місцевого самоврядування. Пік використання такого “тиску” на ЗМІ припадає на період активізації політичного життя суспільства, особливо це стосується виборчого процесу. У цей час мас-медіа стають не інформаторами, а інструментом боротьби окремих політичних груп проти своїх опонентів. За рахунок подання ними суб’єктивної, упередженої інформації про ті чи інші події, про конкретних осіб, за рахунок значної переваги частки позитивної інформації про одних та негативної про інших політиків, мас-медіа зводять нанівець основоположні принципи не лише інформаційних відносин, а й принципи виборчого процесу. У цій ситуації обов’язковим видається перегляд не лише позицій керівництва мас-медіа до своєї роботи, а й інформаційної політики держави в цілому.

Остаточно не вирішеним залишається питання участі іноземних ЗМІ у виборчому процесі на Україні. Хоча законодавчо міститься заборона проведення "передвиборної агітації в зарубіжних засобах масової інформації, що діють на території України ", однак практика спостереження за виборчим процесом вказує на протилежне. Так, постійно через зарубіжні ЗМІ поширювалася інформація про ті чи інші аспекти виборчих кампаній окремих кандидатів чи політичних сил, при цьому наявна була прихована політична реклама. Інформаційні повідомлення цих ЗМІ характеризувалися своєю тенденційністю та упередженістю.

Наразі залишається відкритим питання створення комісії журналістської етики (можливо як структурний підрозділ ЦВК) з чітко визначеними повноваженнями щодо контролю за поданням інформації, що стосується виборів та референдумів.

VIII. Проблеми залучення та використання коштів

під час виборчого процесу

Насамперед, проблема фінансування виборчого процесу пов’язана із залученням та використанням коштів виборчих фондів кандидатів на представницькі посади, та політичних партій (блоків). Особливо це стосується прозорості цих процесів, адже утаємниченість порядку фінансування підриває довіру громадськості не лише до кандидатів, а й до представницьких органів влади в цілому. Фінансування виборчих кампаній є найменш контрольованою сферою діяльності відповідних учасників виборчих кампаній.

На фінансування передвиборної агітації, як складової виборчого процесу припадає значна частина всіх порушень. Головним чинником, що впливає на такий стан речей є той факт, що законодавчі норми, які врегульовують процедури залучення та використання коштів не відповідають сучасним політичним реаліям. Так, обсяг коштів дозволений для витрачання кандидатами та політичними партіями (блоками) під час передвиборної агітації в десятки разів менший ніж реально витрачається. Основна частина коштів спрямованих на виборчу кампанію припадає на розміщення агітаційних матеріалів у ЗМІ, виготовленні друкованої агітаційної продукції, практично ж всі інші напрямки видатків залишаються тіньовою сферою (оренда приміщення для штабів кандидатів чи політичних сил, оплата праці агітаторів, аналітиків, консультантів, оренда транспорту, приміщень для проведення зустрічей з виборцями тощо).

Фінансовий звіт надходження та використання коштів виборчих фондів подається відповідним комісіям не пізніше ніж на п’ятий день після дня виборів, проте чи є ця норма законодавця вдалою? Чи не краще встановити більшу прозорість процесу фінансування, насамперед для виборців. Зокрема через постійне оприлюднення суми тих коштів, що надходять та витрачаються кандидатами, політичними силами, адже це було б додатковим чинником для прийняття політичного рішення виборцем?

Не вирішеною залишається проблема контролю за фінансуванням кандидатів та політичних сил. Так, все ж чи має бути встановлений жорсткий контроль за порядком фінансування, чи все ж лібералізувати й діючі процедури. Це питання повною мірою має відповідати політичним реаліям сьогодення. Адже, жорсткі контролюючі процедури, з одного боку мали б на меті ввести цей процес з тіні у правове поле, з іншого - ці процедури могли б застосовуватися виключно вибірково провладними силами, що зрештою спостерігалося на останніх виборах.

Досить гостро постало питання "підкупу виборців" під час останніх парламентських та місцевих виборів. Підкуп під час виборів характеризується своєю подвійною природою. Так, коли йде мова про безпосередній підкуп громадян у день голосування через надання грошей (як правило), то виявлення цього порушення не потребує досить складних зусиль. Складнішим виявляється "опосередкований підкуп", який відбувається через благодійну діяльність кандидатів чи політичних сил, при проведенні безкоштовних концертних та театралізованих дійств, за рахунок функціонування громадських приймалень, в яких надавалися безкоштовні послуги юристів, психологів, лікарів. Адже, ці заходи проводяться виключно під час виборчого процесу, лише в тому окрузі де балотується кандидат, і обов’язково проводяться разом з агітацією. Проблема полягає в тому, що у разі пред’явлення звинувачень щодо підкупу, то кандидат чи представники політичних сил спростовують ту інформацію, що ці заходи проводилися ними, вказуючи, що організаторами є певні "групи підтримки", які не мають жодного відношення до виборів. Нажаль законодавець не закріпив чітких вимог та критеріїв щодо заборони надання "грошей чи безкоштовно або на пільгових умовах товарів, робіт, послуг", що лише ускладнює застосування відповідних положень закону. Відсутність чітких вимог щодо "опосередкованого підкупу" виборців може негативно діяти проти опозиційних політиків та політичних сил. Оскільки вище зазначені заходи проводять практично всі кандидати та політичні сили під час виборів, однак застосування санкцій за ці порушення можуть носити виключно вибірковий характер.

Загалом питання фінансування виборчих кампаній потребує детального аналізу та виважених кроків при зміні правових приписів.

IX. Проблеми участі громадськості у виборчому процесі

Важливою гарантією демократичності та прозорості виборів є участь громадськості у ході спостереження за виборчим процесом. Це і є обов’язковою складовою демократичних виборів, що закріплено у Документі Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ (1990р.). Також на цьому питанні постійно акцентують свою увагу експерти міжнародних організацій у своїх заключних звітах за ходом спостережень виборів у різних державах. Проте діюче виборче законодавство (закон про вибори народних депутатів України та закон про вибори Президента України) не дозволяє брати участь представникам громадських організацій у ході спостереження за виборчим процесом. На час прийняття відповідних положень законодавчих актів парламентарі окремих політичних сил свідомо прагнули не допустити громадських організацій до ходу спостереження за виборчим процесом, проте невдовзі після виборчих кампаній відзначали важливість та необхідність такої участі та й, зрештою, свою помилку під час голосування. Це право передбачено лише законом про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Наразі практично відсутні вагомі аргументи, які б відстоювали заборону участі НУО у виборчому процесі.

X. Проблема юридичної відповідальності

ХІ. Проблеми вирішення виборчих спорів

Оскарження рішень, дій, бездіяльності суб’єктів виборчого процесу та об’єктивний і неупереджений розгляд цих питань вищестоящим органом чи судом є невід’ємною складовою демократичності виборів. Проте у цьому питанні як українське законодавство, так і правозастосовча практика мають суттєві недоліки. Насамперед, це пов’язано з тим положенням, що у разі прийняття рішення судом по виборчих спорах воно є остаточним та оскарженню не підлягає. Ця норма не відповідає міжнародним стандартам здійснення правосуддя.

Право на остаточне рішення суду активно експлуатували окремі особи, використовуючи судову інституцію як інструмент свої політичної боротьби. Особливо це проявилося під час останніх парламентських та місцевих виборів.

І досі питання судового вирішення виборчих спорів залишається відкритим. Подолання цієї проблеми покликане не лише тим, щоб привести виборчий процес у відповідність до міжнародних стандартів, а й впорядкувати правосуддя в Україні загалом.

Комітет виборців України

cvu@cvu.kiev.ua

"Больові точки" української демократії

Розподіл повноважень між гілками влади,

проблеми у трикутнику "президент-парламент-уряд"

Після тривалого конституційного процесу у 1996 році було ухвалено Конституцію, що передбачала змішану, так звану "президентсько-парламентську" модель організації взаємодії між гілками влади. Вважалося, що "змішана" модель дозволить поєднати переваги президентської (неперервність виконавчої вертикалі, можливість швидкого ухвалення і втілення рішень виконавчою владою) і парламентської (відповідальність уряду перед парламентом, ідентифікація політичних сил, що відповідальні за стан справ у країні) моделей.

Однак, як показала політична практика, реалізація "президентсько-парламентської" моделі в Україні не призвела до оптимального перерозподілу компетенцій між гілками влади. Оптимальний перерозподіл мав би забезпечити:

- чітку, прозору ідентифікацію виборцями політичної сили, що відповідальна за державну політику (і отже за стан справ у країні) – і відтак можливість свідомого обрання між різними політичними силами під час виборів;

- коопераційний, робочий зв’язок між законодавчою та виконавчою гілками влади (парламентом і урядом) для динамічного і послідовного прийняття та впровадження рішень щодо державної політики (замість конфронтації, яка відбирає час і енергію, що особливо небезпечно у перехідний період), системності у прийнятті законів та на їх основі – підзаконних актів;

- стабільну, послідовну роботу відповідального уряду: забезпечення балансу між його захищеністю від кон’юнктурних змін у розкладі політичних сил – і можливістю притягти його до політичної відповідальності.

Президентсько-парламентська модель виявилася невдалою для виконання цих завдань.

По-перше, політичні сили, представлені за результатами виборів у парламенті, не мають повноважень щодо формування уряду – за винятком надання згоди Президенту на призначення прем’єра.

Зі свого боку, Президент має право звільнити прем’єра у будь-який момент. Акти Президента обов’язкові для виконання урядом, Президент також може зупинити чинність будь-якого урядового акту. Це змушує прем’єра зважати на позицію Президента як під час формування уряду, так і в процесі його діяльності. Однак Президент офіційно не очолює виконавчу владу – і може уникнути відповідальності за стан справ у країні, переклавши її на прем’єра і уряд.

Таким чином, реально склад уряду слабко пов’язаний із розкладом сил у парламенті, що має неабиякий негативний ефект. З одного боку, парламентарі втрачають стимул до об’єднання у стабільні фракції, підтримки дієздатної більшості: адже вони позбавлені призу у вигляді урядових посад. А в абсолютній більшості європейських демократій саме участь у формуванні уряду є підставою для формування стабільних правлячих коаліцій – а також, між іншим, визначення того, які політичні сили є при владі, а які – у опозиції.

По-друге, фактично позапарламентський спосіб формування уряду в Україні зумовлює ситуацію, коли уряд і парламент перебувають ніби по різні боки барикад. В уряді, відповідно до закономірностей бюрократичної процедури, готуються проекти законів. Депутати, представники зацікавлених сторін, експертних центрів до цього процесу допускаються вкрай рідко: вважається, що розробка рішень – прерогатива виконавчої влади. Отже, депутати найчастіше мають можливість ознайомитися з відповідним проектом, лише коли він опиняється у Верховній Раді. Далі не взаємні звинувачення, змагання груп інтересів, у кращому разі – намагання швидко знайти компроміс (не завжди оптимальний) представники парламенту і уряду витрачають енергію і час, які могли б бути більш раціонально витарчені при координації дій у спільній розробці відповідного документу.

Втім, в Україні робилися і робляться спроби налагодження тіснішого діалогу між парламентом і урядом. Під час існування у Верховній Раді "Більшості" у 2000 році прем’єр В.Ющенко проводив "консультації" з фракціями Більшості з ключових питань. Однак сторони не встигли випрацювати механізмів поточної співпраці, як розходження у економічних і політичних інтересах прем’єра та "пропрезидентських" фракцій призвело до відставки уряду. У вересні 2002 року, у розпал переговорів про створення нової більшості і в очікуванні можливих спроб створення коаліційного уряду, до участі в колегіях деяких міністерств були запрошені представники відповідних комітетів Верховної Ради. Втім, цей крок зачепив не всі міністерства; ключові питання – зокрема, розробка проекту бюджету,- залишаються закритими для депутатів. Передбачається, що депутати матимуть лише дорадчий голос. Зрештою, зважаючи на прагнення депутатських фракцій сформувати коаліційний уряд, ця ініціатива може виявитися запізнілою.

Нерівність розподілу медіа-простору (із непропорційним переважанням ЗМІ, що підтримують позицію Президента та його оточення), слабкість політичних партій не дозволяють ефективно використовувати потенціал різних механізмів парламентського контролю (парламентських запитів, діяльності парламентських слідчих комісій, роботи Рахункової Палати тощо). Результати застосування цих механізмів залишаються здебільшого невідомими громадськості. У сучасних демократичних країнах публікація, наприклад, звіту рахункової палати, у якому розкриваються зловживання посадових осіб щодо бюджетних коштів, викликала б публічний скандал і потягла б за собою відставку названих посадових осіб. В Україні ж поточні процеси в гілках влади залишаються закритими від "пересічних громадян".

По-третє, стабільність і послідовність роботи уряду ускладнюються тим, що керівництво виконавчої влади є біцефальною, "двоголовою" структурою. Крім уряду на чолі з прем’єром, на місце керманича виконавчої гілки влади претендує і Президент (із створеними при ньому "допоміжними і дорадчими структурами") – і претендує, як зазначалося раніше, вельми успішно. Право видавати обов’язкові для виконання накази, а особливо – звільняти урядовців на чолі з прем’єром, - робить Президента де факто керівником системи виконавчої влади. Однак офіційно він уряд не очолює – і отже може уникнути відповідальності за його діяльність.

Для забезпечення такого "фактичного, але не юридичного" керівництва урядом слугує Адміністрація Президента України, яка вирізняється з-поміж інших допоміжних і дорадчих структур при Президенті тим, що її керівництво може давати урядовцям вказівки, обов’язкові до виконання (відповідно до Указу про Адміністрацію Президента, чинного досьогодні).

З часом Адміністрація Президента перетворилася фактично на паралельний уряд. Її штатний розпис передбачає 595 посад, майже стільки ж, скільки штатний розпис апарату Кабінету Міністрів України (630) . Порівнянне і фінансування Адміністрації та Кабінету Міністрів: у 2000 році, з урахуванням проведення адміністративної реформи і переформування міністерств, бюджетом передбачено виділення відповідно 504,3 млн.грн. і 634,3 млн.грн. (на весь Кабінет Міністрів; власне апарат його центральних органів отримав близько 130 млн.грн.).

При цьому, беручи участь у прийнятті державних рішень, Адміністрація не є відповідальною за їх наслідки: офіційно вона залишається дорадчим органом. Винним же у можливих помилках вважається уряд – і зокрема прем’єр, затверджений парламентом.

"Суверенітет" прем’єра над урядом обмежується також тим, що Президент традиційно (принаймні від 1994 року) зберігає прямий контроль над "силовими" та правоохоронними міністерствами і службами (зокрема податковою). Це ослаблює позиції прем’єра, який відтак не може вважатися цілком вільним у розробці і втіленні в життя будь-якої комплексної державної політики, яка передбачала б залучення і силових (правоохоронних) структур. З іншого боку, розпорядження ресурсами силових і право