Особенности ­правоприменительной практики украинских государственных органов часто дают нам яркие примеры того, как разные субъекты госрегулирования стремятся перебрать на себя как можно больше полномочий, так сказать, «разрешительно-запретительного» ­характера. Иногда между госорганами возникает даже что-то вроде внутренней конкуренции за право контролировать какую-либо деятельность предпринимателей. Ну а когда речь заходит о возможности применения административных санкций, то здесь можно даже выстраивать очереди из госорганов, желающих наложить штраф на субъекта или применить какую-либо другую, не менее действенную, меру реагирования. Логика, в принципе, понятна. Ведь что же это за орган государственной власти, ­который не может привлекать к ответственности субъектов предпринимательства? Однако при пристальном изучении данной деятельности у многих юристов возникают сомнения... Некоторые из них мы и рассмотрим в данной статье.

Вряд ли для кого-то является секретом, что основным законом, регулирующим рекламную деятельность на Украине, является Закон о рекламе.

Спектр участников рекламного рын­ка богат, как мало какой другой: здесь встречаются и крупные рекламные компании, специализирующиеся на масштабных кампаниях в рамках всей страны, и медиа-холдинги, владеющие многими газетами, журналами, другими СМИ, и многие другие. В этом ряду отдельно следует выделить эфирные телерадиоорганизации (ТРО), так как именно они могут создавать наибольшее рекламное давление на потребителя. Естественно, это не ­могло ­не отразиться на уровне рекламных доходов, а значит, и на пристальности внимания к их деятельности со стороны государства.

Исторически так сложилось, что деятельность ТРО в сфере рекламы конт­ролировалась Национальным советом Украины по вопросам телевидения и радиовещания (Нацсовет). Именно этот орган и занимался контролем за соблюдением ТРО законодательства о рекламе, и он же применял санкции за нарушения в сфере рекламы. Предпосылкой для этого изначально являлась норма статьи 46 Закона о телевидении и радиовещании, которая прямо признавала нарушение требований относительно рекламной деятельности нарушением законодательства о телерадиовещании. Но 12 января 2006 года законодатель, видимо, решил пересмотреть свое отношение к Нацсовету и, излагая Закон о телевидении и радиовещании в новой редакции (Закон № 3317-IV), избавил Закон от статьи, подобной старой 46й. Вместо этого был введен перечень объектов контроля, осуществляемого Нацсоветом (статья 70), в том числе и контроля за соблюдением требований Закона о рекламе, и отдельная норма статьи 72, согласно которой Нацсовет получил право применять санкции только за нарушение законодательства о телевидении и радиовещании.

Какие же полномочия остались у Нацсовета? Сохранил ли он за собой право на применение санкций за нарушение законодательства о рекламе? Если судить об этом по правоприменительной практике Нацсовета, то может создаться впечатление, что ничего не изменилось, так как привлечение ТРО к ответственности за рекламные нарушения продолжилось и при новой редакции Закона. Но при более пристальном рассмотрении данного вопроса можно прийти к выводу как минимум о неоднозначности данной позиции. И вот почему.

Как указывалось выше, в соответствии с действующей статьей 70 Закона о телевидении и радиовещании, Нацсовет применяет санкции к телерадиоорганизациям в случае нарушения ими требований этого Закона или лицензионных условий.

То есть Нацсовет может применить санкции к ТРО только за нарушение Закона о телевидении и радиовещании, тогда как правом на применение санкций за нарушения Закона о рекламе указанная статья Закона Нацсовет однозначно не наделяет.

Аналогичный вывод можно сделать из статьи 21 Закона о Национальном совете Украины по вопросам телевидения и радиовещания (Закон о Нацсовете), согласно которой последний применяет санкции к нарушителям только законодательства о телевидении и радиовещании. Закрепленный статьей 3 Закона о телевидении и радиовещании перечень актов законодательства о телевидении и радио­вещании ни прямо, ни косвенно Закон о рекламе не упоминает. Следовательно, и Закон о Нацсовете не дает ему права применять санкции за рекламные нарушения.

На основании этого можно сделать вывод, что Нацсовет с момента вступ­ления в силу новой редакции Закона о телевидении и радиовещании лишился права привлекать к ответственности ТРО за нарушения законодательства о рекламе. Несмотря на явные изменения в правовом статусе Нацсовета, последний не отреагировал на изменения в содержании своего права на применение санкций за нарушения законодательства о рекламе. Так, с момента внесения изменений в Закон о телевидении и радиовещании (1 марта 2006 года) Нацсовет вынес около полусотни решений о применении санкций к ТРО за нарушения законодательства о рекламе. Причем, как видно из отчета Нацсовета за 2007 год, санкции за нарушение рекламного законодательства применяются даже к таким крупным общенациональным телекомпаниям, как ТРК «Студия 1+1», не говоря уже о более мелких ТРО.

Обосновывая свое право на применение санкций в судебных заседаниях, Нацсовет изначально ссылался на статью 70 Закона о телевидении и радиовещании, согласно которой он уполномочен осуществлять контроль за соблюдением Закона о рекламе в отношении распространения рекламы на телевидении и радио (см. дело № 12/168А Хозяйственного суда г. Киева). При этом полномочие ­контролировать выполнение требований Закона о рекламе Нацсоветом трактовалось как полномочие налагать санкции за невыполнение этих требований.

Однако такое самостоятельное расширение Нацсоветом своих полномочий вряд ли можно считать законным, так как статья 70 Закона о телевидении и радиовещании не говорит о применении санкций ни слова. В то же время те положения законодательства, которыми регулируются полномочия Нацсовета по применению санкций, никак не упоминают нарушение законодательства о рекламе как основание для применения Нацсоветом санкции.

Таким образом, логичным выглядит вывод, что, согласно действующему законодательству, Нацсовет хотя и уполномочен осуществлять контроль за выполнением ТРО законодательства о рекламе, но не имеет полномочий привлекать ТРО за нарушения этого законодательства.

Вместе с тем возникает следующий вопрос: если Нацсовет не управомочен применять санкции за нарушение законодательства о рекламе, то как он должен осуществлять свои контрольные функции за его соблюдением? И кто в таком случае должен эти санкции применять, если не Нацсовет?

Ответ на эти вопросы можно найти в профильном Законе о рекламе, статья 27 которого посвящена регулированию вопросов ответственности за нарушения рекламного законодательства. Согласно части 4 указанной статьи, правом применять санкции за нарушение законодательства о рекламе наделяется специально уполномоченный орган исполнительной власти в сфере защиты прав потребителей (Госкомитет по вопросам технического регулирования и потребительской политики). Исключением из этого правила является лишь право Антимонопольного комитета Украины налагать взыскания за нарушения законодательства о защите от недобросовестной конкуренции.

Внимательное изучение данной статьи позволяет нам еще раз удостовериться в правильности сделанного нами вывода об отсутствии у Нацсовета полномочий привлекать ТРО к ответственности за нарушения законодательства о рекламе. Норм, наделяющих Нацсовет такими правами, в Законе о рекламе просто нет.

Роль Нацсовета в процессе привлечения телерадиоорганизации к ответственности определена все той же частью 4 статьи 27 Закона о рекламе: Нацсовет наделен правом обратиться к специально уполномоченному органу в сфере защиты прав потребителей с представлением о применении санкций. Иными словами, полномочия Нацсовета контролировать соблюдение ТРО законодательства о рекламе сводятся лишь к праву инициировать перед уполномоченным органом вопрос о привлечении ТРО к ответственности, а не привлекать к ответственнос­ти самостоятельно. Применить «чужую» санкцию — это все равно, что сделать ход конем на чужом поле, вмешаться в деятельность другого ­госоргана и перебрать на себя его полно­мочия, что, в принципе, недопустимо.

Обобщая вышеизложенное, ­можно утверждать, что в случаях выявления фактов нарушения ТРО законодательства о рекламе Нацсовет должен обратиться с соответствующим представ­лением в Госкомитет по вопросам технического регулирования и потребительской политики для того, чтобы последний применил меры за нарушение рекламного законодательства, установленные Законом о рекламе. Этим очерченные Законом функции контроля со стороны Нацсовета за соблюдением ТРО законодательства о телевидении и радио­вещании исчерпываются, а самостоятельное привлечение ТРО к ответственности за рекламные нарушения не является функцией Нацсовета.

Следует отметить, что в последнее время правоприменительная практика Нацсовета в части привлечения ТРО к ответственности за нарушения правил рекламы претерпела некоторые изменения. В частности, в решениях Нацсовета № 344, 345, 350 от 20 февраля 2008 года уже идет речь не о применении санкций за нарушения Закона о рекламе, а об отправке в Госпотребстандарт (такого органа сегодня нет) информации об этих нарушениях «с целью применения мер, предусмотренных действующим законодательством».

С одной стороны, это может свидетельствовать о том, что Нацсовет все же учел свои прошлые ошибки и после ряда судебных споров по этому вопросу стал внимательнее относиться к своим полномочиям. Но, с другой стороны, это может свидетельствовать лишь о более тщательном отношении Нацсовета к крупным телекомпаниям (указанные выше решения касались каналов «1+1» и «Интер»), тогда как меньшие ТРО продолжают подвергаться санкциям со стороны Нацсовета за нарушения рекламной деятельнос­ти (см. решения Нацсовета № 329 от 20 февраля 2008 года, № 405 от 27 февраля 2008 года, № 528 от 12 марта 2008 года и др.). Несмотря на некоторое изменение формулировок, суть нарушения, за которое применяется санкция, остается без изменений, а значит и окончание этого спора о полномочиях еще не скоро.

Конечно, время и судебная практика расставят все по своим местам, но мы можем искренне надеяться, что уже в скором времени появится какая-нибудь однозначная позиция высших судебных органов по этим вопросам, которая поставит окончательную точку в споре о применении административно-хозяйственных санкций за нарушения рекламного законодательства теле­радиоорганизациями.

Юрий Крайняк, генеральный директор ООО «Юримекс», г. Киев, специально для «Юридической практики»