Как известно, информация является одним из наиболее ценных товаров на современном рынке. 14 июня 1996 года Украина подписала Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении (далее – Конвенция). Она представляет собой фундаментальный международный нормативный документ, регулирующий процессы обмена информацией посредством телевидения.

 

По данным Совета Европы Конвенция была подписана 39 государствами, 32 из которых ратифицировали ее в соответствующем порядке, и на их территории она вступила в силу и действует на сегодняшний день. Украина же, подписав Конвенцию в 1996 году, так и не ратифицировала ее, т. е. с юридической точки зрения данный документ не имеет силы на территории Украины. Что интересно, Закон Украины «О телевидении и радиовещании» все же содержит ссылку на недействующую Конвенцию в статье 42.

 

Открытым остается вопрос о том, почему же спустя более 10 лет Украина все еще не спешит с ратификацией Конвенции. Для того чтобы ответить на него, предлагается проанализировать некоторые положения Конвенции, а также цели, которые она перед собой ставит, и сопоставить их с положениями действующего законодательства Украины о телевидении. Такой анализ показывает, что ряд положений Конвенции вступает в прямой конфликт с некоторыми нормами действующего украинского законодательства, что и объясняет тот факт, что Конвенция Украиной до сих пор не ратифицирована.

 

Сначала несколько слов об общих целях, которые ставит перед собой Конвенция. Основная цель Конвенции прямо прописана в преамбуле – «свободное движение информации и идей и независимость телевещателей». А также в статье 1: «… целью является содействие… трансграничной трансляции и ретрансляции телевизионных программ». Фактически Конвенция имеет целью дальнейшее содействие защите прав, предусмотренных статьей 10 («Свобода выражения мнения») Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (см. официальный комментарий Совета Европы к проекту Конвенции о трансграничном телевидении, абзацы 119-123): «Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует Государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий».

 

Статья 4 Конвенции («Свобода приема и ретрансляции») прямо вытекает из статьи 10 Конвенции о правах человека, упомянутой выше: «Участники обеспечивают свободу слова и информации в соответствии со статьей 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и гарантируют свободу приема и не ограничивают на своей территории ретрансляцию программ, соблюдающий положения настоящей конвенции».

 

При этом, «положения настоящей конвенции» касаются наиболее существенных моральных и этических общественных ценностей и изложены в общем виде в статье 7 Конвенции.

Таким образом, Конвенция запрещает как-либо ограничивать трансляцию (ретрансляцию) иностранных телепрограмм, не противоречащих требованиям Конвенции (статьи 7), на территории государства, ратифицировавшего Конвенцию, при условии, что иностранный телевещатель попадает под юрисдикцию государства – стороны Конвенции.

 

Теперь, обозначив основные цели Конвенции, обращаем внимание читателя на некоторые важные детали, содержащиеся в уже упомянутых выше нормах обеих конвенций. В первую очередь, речь идет о последнем предложении статьи 10 Европейской конвенции о правах человека, допускающей государственное вмешательство в деятельность некоторых субъектов, имеющих непосредственное отношение к распространению информации, посредством лицензирования их деятельности. При этом положение данной нормы распространяется исключительно на «радиовещательные, телевизионные и кинематографические предприятия», т. е. на первичных участников рынка телевизионных, радио- и киноуслуг – субъектов, которые, собственно, и несут ответственность за содержание информации, распространяемой ими.

 

Точно так же и сама Конвенция применяется исключительно к деятельности первичных вещателей, что следует из статьи 3. Под вещателем понимается физическое или юридическое лицо, которое несет редакционную ответственность за составление телевизионных программных услуг, предназначенных для приема их населением, и транслирует их либо обеспечивает их трансляцию в полной и неизменной форме третьим лицом. Программная услуга определяется как все элементы в пределах одной услуги, которая предоставляется вещателем.

 

Ввиду вышеуказанных норм обеих конвенций необходимо сказать, что хотя они и имеют своей целью содействовать свободному распространению информации, они все же не отрицают необходимость некоторого государственного регулирования деятельности вещателей: Европейская конвенция по правам человека допускает лицензирование деятельности теле- и радиовещателей, Конвенция выдвигает обязательные требования к содержанию программной услуги, предоставляемой именно телевещателем. Однако следует иметь в виду, что необходимость такого государственного регулирования признается целесообразной именно по отношению к первичным субъектам рынка телевизионных услуг – вещателям, которые являются лицами, ответственными за содержательное наполнение программных услуг, создаваемых ими с целью последующего распространения населению.

 

Что же касается вторичных субъектов данного рынка, а именно тех, которые осуществляют только ретрансляцию программных услуг (программ), созданных телевещателями (первичными субъектами), то их деятельность не рассматривается как требующая лицензирования со стороны государства, т. к. данные субъекты не несут редакционной ответственности за содержание самой программной услуги. При этом под ретрансляцией Конвенция понимает прием и одновременную передачу независимо от используемых технических средств полных и неизмененных телевизионных программ либо существенных частей таких программ, транслируемых телевещателями для приема населением. Оговоримся, что для целей данной статьи под вторичными субъектами рынка телевизионных услуг, в первую очередь, будут подразумеваться так называемые провайдеры программных услуг в понимании украинского законодательства, основной задачей которых является обеспечение возможности просмотра абонентами программ, транслируемых телевещателями.

 

Прежде чем говорить об Украине и о том, почему такой подход Конвенции к вопросу государственного регулирования деятельности, связанной с распространением информации, является для Украины неприемлемым и ведет к оттягиванию момента ратификации Конвенции, предлагаем посмотреть на то, как данный вопрос разрешают иные государства, на территории которых Конвенция уже вступила в законную силу и действует.

 

Австрийский закон «О частном телевидении» (Privatfernsehgesetz) четко определяет в статье 4, что лицензированию подлежат только вещатели. Статья 1 этого же закона предусматривает, что лица, которые не отвечают за содержательное наполнение программных услуг (программ), т. е. не создают их, а только ретранслируют чужие программные услуги, не подпадают под понятие вещателя и, следовательно, их деятельность лицензированию не подлежит. Единственное требование, которое выдвигается австрийским законом к таким субъектам, содержится в статье 9 и сводится к необходимости уведомить соответствующий государственный орган о начале ретрансляции программ по кабельным сетям за неделю.

 

При этом законодательство Австрии условно выделяет только два субъекта рынка телевизионных услуг: первичного – вещателя, создающего программную услугу, деятельность которого подлежит лицензированию, и вторичного – оператора телекоммуникационных сетей (например, кабельного оператора), который на основании соответствующих соглашений с собственником программных услуг предоставляет своим абонентам возможность просматривать упомянутые программы, ретранслируя их по соответствующим телекоммуникационным сетям.

 

Однако такой демократичный подход не означает, что деятельность кабельных операторов остается абсолютно нерегулируемой, что предоставляет таким операторам свободу ретранслировать любые программы. Данный вопрос актуален в контексте ретрансляции неавстрийских телевизионных программ, т. к. телевещатели, находящиеся под юрисдикцией Австрии, и так контролируются государством, в частности, посредством процедуры лицензирования (лицензионные требования к телевещателям содержатся в разделе 4 Закона Австрии «О частном телевидении»). Что же касается иностранных телевещателей, программы которых чаще всего не транслируются ими самими напрямую на территорию иностранного государства, а вместо этого их программы транслируют кабельные операторы, то государство (Австрия в данном случае) все же оставляет за собой определенную долю контроля над такой ретрансляцией.

 

К примеру, оно может приостановить ретрансляцию телепрограммы, которая противоречит общим требованиям к телепрограммам, установленным австрийским законодательством, в случае ретрансляции телепрограммы с территории одного из государств, входящих в Европейское экономическое пространство. При этом требования к телепрограммам, выдвигаемые статьями 31 и 32 Закона Австрии «О частном телевидении», заключаются в следующем:

 

1) содержание телепрограммы не должно унижать, задевать или оскорблять каким-либо образом человеческое достоинство, а также фундаментальные права человека;

 

2) содержание телепрограммы не должно провоцировать конфликтов на основе расы, национальности, пола, религии, физических недостатков человека;

 

3) телепрограмма не должна содержать какой-либо информации, которая может отрицательно повлиять на физическое, психологическое или моральное развитие несовершеннолетних лиц.

 

Остается вопрос о возможности государства повлиять на ретрансляцию телепрограмм, осуществляемую с территории государств, не входящих в ЕЭП. В таком случае срабатывает Конвенция, которая и является предметом рассмотрения данной статьи. А именно, статья 37 Закона Австрии «О частном телевидении» разрешает приостановку ретрансляции телепрограммы с территории любого государства – члена Конвенции в случае противоречия содержания телепрограммы требованиям статьи 7 Конвенции.

 

Таким образом, у Австрии, несмотря на то, что государство лицензирует исключительно деятельность первичных субъектов рынка телевизионных услуг – телевещателей, все же остаются рычаги влияния на вторичных участников данного рынка – субъектов, осуществляющих только ретрансляцию программных услуг.

 

Единственный нерешенный вопрос заключается в том, как же можно контролировать содержание телепрограмм, ретранслируемых с территории государств, не входящих ни в Европейское экономическое пространство, ни являющихся членами Европейской конвенции о трансграничном телевидении. Можно предположить, что ретрансляция таких телепрограмм будет подпадать под общие требования национального, в данном случае австрийского, законодательства к содержанию телепрограмм.

 

Также необходимо отметить, что Конвенция открыта для подписи и для государств, не являющихся членами Совета Европы. Таким образом, можно говорить, что увеличение количества государств – членов Конвенции напрямую содействует разрешению проблемы контроля над содержанием телепрограмм, ретранслируемых на территорию одного государства члена с территории другого. Такая ретрансляция может быть приостановлена и впоследствии полностью прекращена принимаемым государством в любой момент, если она противоречит требованиям Конвенции.

 

Анализ законодательства иных государств, помимо Австрии, чей пример был рассмотрен выше, подписавших и ратифицировавших Конвенцию, приводит к идентичным выводам.

 

Чехия, Финляндия, Португалия, Норвегия и другие страны, ратифицировавшие Конвенцию, имеют идентичный с Австрией подход. Законодатели этих государств считают необходимым лицензирование только первичных субъектов рынка телевизионных услуг – вещателей, т. е. тех, кто несет редакционную ответственность за создаваемые ими программные услуги. Вторичные же субъекты рынка, осуществляющие только ретрансляцию чужих программных услуг (под программной услугой понимается услуга вещателя) не обязаны получать лицензию – им достаточно зарегистрироваться в установленном порядке перед началом ретрансляции – предоставления абонентам возможности просматривать телепрограммы.

 

Что же касается государственного контроля над вторичным рынком телевизионных услуг, то законодательство упомянутых государств содержит идентичный австрийскому подход. Таким образом, имеет место ситуация, когда Конвенция представляется как основной инструмент государственного контроля над телевизионными программами, которые транслируются или ретранслируются на территорию этого государства.

 

Чем же такой подход не устраивает украинского законодателя, который все еще не ратифицировал Конвенцию? Для этого посмотрим на ситуацию в Украине.

 

Деятельность в сфере телевидения регулируется Законом Украины «О телевидении и радиовещании» (далее – Закон). В соответствии со ст. 23 Закона деятельность вещателей – первичных участников рынка подлежит лицензированию. Однако и деятельность так называемых провайдеров программных услуг – провайдеров или операторов телекоммуникаций или операторов кабельных сетей, т. е. субъектов, которые не несут никакой ответственности и никак не влияют на содержательное наполнение программных услуг вещателей, транслируемых ими, тоже подлежит лицензированию. То же касается и ретрансляции, в отношении которой ч. 3 ст. 42 Закона устанавливает, что право на осуществление ретрансляции определяется лицензией вещателя или же провайдера программной услуги. При этом ч. 2 ст. 40 предусматривает, что лицензирование провайдера программной услуги осуществляется по регистрационному принципу. Изложив вышеуказанные положения украинского законодательства, давайте посмотрим, что они означают на практике.

 

Они означают, что государство сохраняет полный контроль не только над вещателями, которые создают телевизионные программы, но и над вторичными субъектами рынка телевизионных услуг, которые только ретранслируют программные услуги, созданные вещателями. Каким образом это происходит? Если бы норма ч. 2 ст. 40 действительно действовала так, как предполагает ее непосредственный текст, то мы бы имели ситуацию, сходную с вышеописанными странами Запада, ратифицировавшими Конвенцию. Иными словами, субъекту, намеревающемуся заниматься ретрансляцией телепрограмм – кабельному оператору, например, было бы достаточно просто зарегистрироваться за определенный срок до начала ретрансляции. Однако вместо этого имеет место ситуация, когда кабельный оператор, желающий начать ретрансляцию телепрограмм для приема своими абонентами, должен получить лицензию Национального совета Украины по телевидению и радиовещанию, что явно противоречит «регистрационному принципу» осуществления деятельности провайдеров программных услуг, декларируемому ст. 40 Закона.

 

Как показывает недавняя практика запрета ретрансляции ряда российских телеканалов на территории Украины – «РТР-Планета», «Первый канал. Всемирная сеть», «TVCI», «ТелеНяня», «Дом Кино», «Музыка первого», «Время: далекое и близкое» и т. д., процедурой лицензирования деятельности кабельных операторов можно эффективно злоупотреблять с целью ограничения ретрансляции определенной категории телевизионных каналов. В данном случае, критерием отбора каналов, ретрансляция которых была прекращена, выступила страна происхождения – все они являются российскими телеканалами. Как известно, политические отношения Украины и Российской федерации значительно ухудшились в последнее время, что сыграло решающую роль в выборе телеканалов, ретрансляция которых прекращалась решением Нацсовета.

 

Последнее возможно благодаря статье 40 Закона, а именно той ее части, которая предусматривает утверждение Нацсоветом при выдаче лицензии провайдеру программной услуги обязательного перечня телепрограмм, которые имеет право ретранслировать провайдер программной услуги. Этот перечень является обязательным дополнением к самой лицензии. Таким образом, Нацсовету при выдаче лицензии провайдеру программных услуг достаточно исключить некоторые каналы из дополнения к лицензии, вследствие чего прекратить ретрансляцию тех или иных телеканалов на территории Украины вообще.

 

Такая практика является неприемлемой с точки зрения европейского законодательства, которое разрешает приостановить или впоследствии прекратить ретрансляцию телепрограмм кабельным оператором только в случаях, когда содержание ретранслируемых программ противоречит требованиям законодательства. Эти требования касаются соответствия содержания программных услуг основным этическим, моральным и культурным требованиям общества. Таким образом, способность государства повлиять на перечень телепрограмм, ретранслируемых операторами кабельных сетей, существенно ограничивается.

 

Рассмотрим ту же ситуацию с запретом ретрансляции тех или иных каналов на территории Украины при условии, что Конвенция все-таки была бы ратифицирована. Ограничение ретрансляции или трансляции иностранных каналов на территории государства – стороны Конвенции возможно, если содержание программных услуг, в отношении которых стоит вопрос о запрете распространения, противоречит требованиям Конвенции. Эти требования закреплены в ст. 7. В соответствии с последней, «программы в целом, их представление и содержание должны обеспечивать уважение достоинства человеческой личности и основных прав других людей.

 

Трудно себе представить ситуацию, что содержание всех тех российских каналов, ретрансляция которых была прекращена на территории Украины, противоречит требованиям Конвенции, указанным выше. Следовательно, ретрансляция упомянутых каналов была запрещена по каким-то иным соображениям. Такой запрет в случае действия на территории Украины Конвенции означал бы прямое нарушение Украиной взятых на себя по международному договору обязательств. Гораздо удобнее и проще контролировать потоки информации, поступающие на территорию Украины, если законодательством четко не установлены требования к их содержанию, что дает компетентным органам почти неограниченную власть самим выбирать, какие телеканалы разрешить к ретрансляции, а какие нет, руководствуясь при этом своими соображениями. Это, собственно, и представляется основной причиной оттягивания момента ратификации Конвенции. Тем не менее, если Украина действительно планирует интегрироваться в европейское сообщество, как это постоянно декларируется представителями государства, то ей рано или поздно придется внедрять европейские стандарты и в этой сфере – сфере свободного распространения информации вообще и телевизионных услуг в частности.