ЗАКОН ОБ ИНФОРМАЦИОННЫХ АГЕНТСТВАХ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ТЕЛЕРАДИОВЕЩАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ПЕЧАТИ

Основные понятия и принципы

В целом, конструкция Закона Украины “О печатных средствах массовой информации (печати) в Украине” (далее — Закона Украины о печати) соответствует основным принципам и положениям Закона РФ о СМИ. Такое соответствие наблюдается по ряду принципиально важных институтов, — таких, например, как запрет цензуры и недопустимость злоупотребления свободой массовой информации. В законах обоих государств устанавливаются во многом схожие процедуры регистрации и прекращения деятельности печатных средств массовой информации, опровержения недостоверной информации, права и обязанности журналистов. В то же время, законы содержат и ряд различий, наиболее важные из которых отмечены ниже.

В соответствии со статьей 1 Закона Украины о печати, под печатными средствами массовой информации понимаются лишь издания, имеющие свидетельство о государственной регистрации. При этом, “печатное средство массовой информации считается изданным, если оно… напечатано любым тиражом”. Кроме того, статья 11 этого же Закона прямо устанавливает, что “государственной регистрации подлежат все печатные средства массовой информации… независимо от… тиража”. Данное положение отличается от нормы статьи 12 Закона РФ о СМИ, согласно которой “не требуется регистрация… периодических печатных изданий тиражом менее одной тысячи экземпляров”. Причем, согласно статье 2 Закона РФ о СМИ, периодическое печатное издание (газета, журнал, альманах, бюллетень и др.) признается средством массовой информации независимо от его государственной регистрации со всеми вытекающими из этого статуса правами. Таким образом, Закон Украины о печати устанавливает большие ограничения на деятельность малотиражных периодических печатных изданий, нежели Закон РФ о СМИ.

Закон Украины о печати является более либеральным, нежели Закон РФ о СМИ, в вопросе определения лиц, которые имеют право на регистрацию (учреждение) средства массовой информации. Согласно статье 7 Закона РФ о СМИ “не может выступать учредителем… гражданин другого государства или лицо без гражданства, не проживающее постоянно в Российской Федерации”. Статья 8 Закона Украины о печати не содержит такого ограничения и прямо устанавливает, что “право на учреждение печатного средства массовой информации принадлежит… гражданам остальных государств и лицам без гражданства”. В то же время интересным является тот факт, что Закон Украины о печати, в отличие от Закона РФ о СМИ, не упоминает государственные органы в числе лиц, правомочных выступать учредителями печатных средств массовой информации.

Нельзя признать полностью удачной норму статьи 5 Закона Украины о печати, согласно которой “действие настоящего Закона распространяется на… распространяемые в Украине печатные средства массовой информации других государств”. Поскольку в Законе не указано иное, подразумевается, что Закон Украины о печати действует в отношении распространяемых на территории Украины печатных СМИ в полном объеме. Буквальное исполнение этой нормы приведет к значительным сложностям, поскольку в соответствии с ней любое иностранное издание будет обязано, например, привести свой Устав в соответствие со статьей 22 этого Закона, что по понятным причинам невозможно и нецелесообразно, поскольку главные требования, которые необходимо выполнить для распространения на Украине зарубежных печатных СМИ, содержаться в статье 39 Закона Украины о печати. С этой точки зрения, более удачной является норма статьи 6 Закона РФ о СМИ, согласно которой “настоящий Закон применяется в отношении средств массовой информации, учреждаемых в Российской Федерации, а для создаваемых за ее пределами — лишь в части, касающейся распространения их продукции в Российской Федерации”.

Статья 3 Закона Украины о печатных СМИ содержит прогрессивную норму, отсутствующую в российском законодательстве о СМИ. В соответствии с этой статьей “запрещается использование печатных средств массовой информации для… разглашения любой информации, которая может привести к указанию на лицо несовершеннолетнего правонарушителя без его согласия и согласия его представителя”. В начале 2000 года Генеральная прокуратура РФ внесла в Государственную Думу РФ проект федерального закона, дополняющего аналогичной нормой статью 41 Закона РФ о СМИ (введена Федеральным законом от 05.08.2000 № 110-ФЗ.— Ред.). Ограничение свободы распространения информации через СМИ, установленное Законом Украины о печати, соответствует положениям ряда международных соглашений (в частности, статье 6 Международной конвенции о правах ребенка и статье 8 “Пекинских правил”, предусматривающей защиту детей от “ненужной гласности” в случае совершения ими противоправных поступков).

Этико-моральные требования к содержанию

Не содержится в российском законодательстве и нормы, аналогичной статье 4 Закона Украины о печати, устанавливающей, что “стиль и лексика печатных средств массовой информации должны отвечать общепризнанным этико-моральным нормам. Употребление бранных и грубых слов не допускается”. Несмотря на то, что работа по введению ограничений на употребление нецензурной лексики велась в России в течение длительного времени, в конечном итоге российский законодатель не стал возводить требование о лексической пристойности СМИ в ранг нормы закона по следующим основаниям. Во-первых, четко не определены, а в некоторых случаях просто отсутствуют “общепризнанные” этические и моральные нормы, единые для всех возрастных и социальных слоев. Вследствие этого нельзя достоверно и однозначно судить о соответствии таким нормам тех или иных текстов, опубликованных в СМИ. Во-вторых, существует достаточно обширная практика употребления нецензурной лексики в художественных целях, в том числе в литературных произведениях, признанных мировой классикой. И в-третьих, регулирование стилистических вопросов и пристойности лексики публикаций СМИ возможно на уровне этических и “цеховых” норм, путем саморегулирования в профессиональном сообществе журналистов. Исходя из этого, введение таких ограничений в Законе Украины о печати представляется излишним и, в связи с отсутствием четких правовых критериев для их применения, потенциально опасным, особенно если учесть, что на их основании в соответствии со статьей 15 Закона Украины о печати возможен, например, отказ в государственной регистрации печатного СМИ. В то же время, необходимо отметить, что, по всей видимости, такая норма не противоречит части 2 статьи 10 Европейской конвенции о правах человека, устанавливающей, что осуществление свободы выражать свое мнение и распространять информацию “может быть сопряжено с… ограничениями… в целях… защиты… нравственности”.

Антимонопольные положения

Статья 10 Закона Украины о печати, устанавливающая гарантии против монополизации печатных СМИ, является чрезвычайно важной нормой, отсутствующей в российском законодательстве. Несмотря на недостаточно разработанный характер, краткость и неполноту, данная норма, безусловно, закладывает возможность установления законодательных барьеров для концентрации значительного количества СМИ в одних руках. Отсутствие подобной нормы в Законе РФ о СМИ привело к достаточно высокой, по оценке некоторых экспертов, степени концентрированности российских средств массовой информации в руках ряда финансово-промышленных групп и так называемых “олигархов” (См. напр. “Правовое регулирование концентрации и прозрачности СМИ”. М.: Центр “Право и СМИ”, 2000 – Прим. ред.). Однако, будучи в целом необходимой, статья 10 Закона Украины о печати имеет и ряд недостатков. Помимо нескольких, перечисленных выше, необходимо отметить, что практика большинства развитых стран признает положение субъекта хозяйственной деятельности монопольным лишь в тех случаях, когда его доля на рынке тех или иных товаров или услуг составляет не менее 30-35 процентов (обычно 65 процентов). Таким образом, установленный статьей 10 Закона Украины о печати пятипроцентный барьер максимально допустимой монополизации печатных СМИ является, по всей видимости, неоправданно низким.

Прекращение деятельности СМИ

Прекращение выпуска печатного средства массовой информации является серьезным ограничением свободы распространения информации, и поэтому чрезвычайно важно, чтобы существовали гарантии от его произвольного применения, а каждый случай такого прекращения имел серьезные основания. В этой связи представляется, что Закон Украины о печати не содержит достаточных гарантий этого. Согласно статье 18 Закона Украины о печати, суд вправе прекратить выпуск печатного средства массовой информации даже в случае однократного нарушения редакцией этого СМИ статьи 3 Закона. Это приводит к тому, что любое СМИ находится под угрозой единомоментного закрытия в любой день. Причем, в Законе не указывается, кто имеет право обращаться в суд с иском о ликвидации СМИ. Таким образом, этим правом обладает любой государственный орган (прокуратура, министерство внутренних дел, налоговые органы и т.д.), органы местного самоуправления, любые юридические лица и даже граждане. Соответствующая процедура прекращения деятельности СМИ, содержащаяся в Законе РФ о СМИ, предусматривает как минимум двукратное нарушение статьи 4 этого Закона в течение 12 месяцев, по каждому из которых регистрирующим органом было вынесено официальное письменное предупреждение о недопустимости злоупотребления свободой массовой информации. Причем редакция СМИ имеет право оспаривать законность вынесения каждого из таких предупреждений, и суд может признать его недействительным. Правом обращения в суд с иском о прекращении деятельности СМИ российский Закон наделяет лишь регистрирующий орган (Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций). Такая процедура гарантирует, что СМИ не будет ликвидировано, если нарушение статьи 4 Закона РФ о СМИ было допущено им случайно или по неосторожности, и его редакция приняла меры к тому, чтобы такое нарушение не повторилось в будущем.

В то же время, Закон Украины о печати не предусматривает такой процедуры, как признание свидетельства о государственной регистрации недействительным. Закон РФ допускает такое признание в случаях, когда свидетельство о регистрации получено обманным путем, средство массовой информации не выходит в свет в течение длительного времени (более одного года), если имела место повторная регистрация данного СМИ и т.д. Отсутствие подобной нормы в Законе Украины о печати приводит к тому, что возможность регистрирующего органа лишить то или иное СМИ государственной регистрации ограничено случаями нарушения им статьи 3 этого Закона и не позволяет сделать этого в отношении заведомо недобросовестных учредителей или СМИ, фактически давно прекративших свое существование.

Аккредитация журналистов

Статья 27 Закона Украины о печати допускает возможность прекращения аккредитации журналиста по решению аккредитовавшей его организации в случае превышения им своих прав или неисполнения обязанностей. Поскольку вопрос о том, имело ли место действительное нарушение, оставлен на единоличное усмотрение аккредитовавшей журналиста организации, не существует гарантии ее объективности при решении этого вопроса. При этом становится возможным произвольное лишение аккредитации любого журналиста, материалы которого по тем или иным причинам не устраивают организацию, в которой он аккредитован. Предусмотренное статьей 48 Закона РФ о СМИ правило о том, что основанием для лишения журналиста аккредитации может быть лишь нарушением им установленных правил аккредитации или публикация сведений, не соответствующих действительности и порочащих аккредитовавшую его организацию, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда, исключает возможность произвола при решение вопроса о лишении его аккредитации.

Опровержение и ответ

Серьезное расхождение между Законом Украины о печати и Законом РФ о СМИ заключается в том, что статья 37 украинского Закона предоставляет гражданам право требовать от редакции печатного средства массовой информации опровержения распространенных им сведений, как в случае, если эти сведения не соответствуют действительности, так и в случае, если они “унижают их честь, и достоинство”. Согласно же статье 43 Закона РФ о СМИ, такое право предоставляется гражданам и организациям только в том случае, если распространенные средством массовой информации сведения являются порочащими и одновременно не соответствуют действительности. В то же время, статья 46 Закона РФ о СМИ предусматривает иной институт — право на ответ (комментарий, реплику). Это право предоставляется тем гражданам или организациям, “в отношении которых в средстве массовой информации распространены сведения, не соответствующие действительности, либо ущемляющие права и законные интересы гражданина”. Таким образом, институт опровержения, закрепленный в Законе Украины о печати, скорее соответствует институту ответа (реплики, комментария), нежели институту опровержения. Опровержения же, в том виде, в каком оно предусматривается Законом РФ о СМИ, Закон Украины о печати не содержит.

Революционной с точки зрения российского законодательства является норма статьи 42 Закона Украины о печати, согласно которой “редакция, журналист не несут ответственности за публикацию сведений… если… в них разглашается тайна, специально охраняемая Законом, однако эти сведения не были получены журналистом незаконным путем”. В отличие от украинского, российское законодательство не предусматривает освобождения от ответственности журналистов и редакции СМИ за разглашение охраняемых законом тайн в тех случаях, когда сведения, ее составляющие, были получены ими совершенно добросовестно (например, во время интервью). Напротив, статья 4 Закона РФ о СМИ признает использование СМИ для разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, злоупотреблением свободой массовой информации, и в соответствии со статьей 16 этого Закона неоднократное в течение 12 месяцев использование СМИ в подобных целях является основанием для подачи регистрирующим органом в суд иска о прекращении деятельности этого СМИ. Более того, статья 283 Уголовного кодекса РФ предусматривает, что ответственность за разглашение государственной тайны несет, в том числе, то лицо, “которому она… стала известна по службе или работе”. Таким образом, российский журналист, опубликовавший добросовестно, без нарушения закона полученную секретную информацию потенциально может быть привлечен и к уголовной ответственности. В этой связи, норма пункта 5 статьи 42 Закона Украины о печати является значительно более демократичной и прогрессивной, нежели соответствующая ей статья 57 Закона РФ о СМИ, не содержащая подобного освобождения от ответственности.

ЗАКОН ОБ ИНФОРМАЦИОННЫХ АГЕНТСТВАХ

Закон Украины об информационных агентствах не имеет аналога в российском законодательстве. Закон РФ о СМИ полностью приравнивает правовой режим информационного агентства к правовому режиму любого иного вида средств массовой информации. Статья 23 этого Закона устанавливает, что на информационные агентства “одновременно распространяется статус редакции, издателя, распространителя”. Таким образом, никаких специальных норм, посвященных информационным агентствам, Закон РФ о СМИ не содержит.

В целом, закон Украины об информационных агентствах содержит достаточно хорошо проработанные процессуальные нормы, связанные с регистрацией информационных агентств в качестве субъектов информационной деятельности. Кроме того, в связи с тем, что регулирование деятельности украинских информационных агентств исключено из законов о телевидении и радиовещании и о печати, законодатель был вынужден дублировать в Законе Украины об информационных агентствах ряд норм, устанавливающих, например, права журналистов информационных агентств, гарантии свободы их деятельности, требования к содержанию выходных данных, нормы об опровержении информации и другие положения, характерные для законодательства о средствах массовой информации. При этом ряд норм, например, нормы об аккредитации журналистов информационных агентств в Законе Украины об информационных агентствах отсутствуют (статья 21 содержит отсылку по вопросам порядка аккредитации на “действующее законодательство Украины”), что приводит к пробельности Закона и неполноте регулирования деятельности информационных агентств.

К недостаткам Закона Украины об информационных агентствах, отсутствующим в российском законодательстве и практике регулирования деятельности информационных агентств, следует отнести расширенный, по сравнению с законами о печати и о телевидении и радиовещании, перечень ограничений на свободу распространения информации, закрепленный в статье 2 этого Закона. В частности, этой статьей запрещаются “давать оценку о виновности лиц в совершении преступлений, указывать на личность, которая якобы совершила преступление до решения суда”. Обоснованность этого запрета вызывает сомнения по следующим основаниям: во-первых, этот запрет установлен лишь в отношении информационных агентств, в то время как для печатных средств массовой информации, телевидения и радиовещания данная норма отсутствует; во-вторых, установление такого запрета делает практически невозможным распространение по каналам украинских информационных агентств заявлений официальных лиц, в том числе правоохранительных органов, информирующих граждан об уголовных делах в стадии расследования или суда, в том числе в тех случаях, когда такая информация представляет собой значительный общественный интерес; в-третьих, эта норма ставит вне закона сообщение через информационные агентства о результатах журналистских расследований; наконец, в-четвертых, эта норма не является обязательной, поскольку журналисты информационных агентств и сами эти агентства несут гражданско-правовую и уголовную ответственность за распространение несоответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство того или иного лица.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ТЕЛЕРАДИОВЕЩАНИИ Основные понятия и принципы

Украина имеет чрезвычайно развитую систему законов, регулирующих отношения в области телевидения и радиовещания. В нее входят законы “О телевидении и радиовещании” от 21 декабря 1993 года, “О Национальном совете по телевидению и радиовещанию” от 23 сентября 1997 года и “О системе Общественного телевидения и радиовещания” от 18 июля 1997 года. В отличие от Украины, в России сфера телевидения, радиовещания по сегодняшний день регулируется в основном на уровне подзаконных актов. В частности, процедура лицензирования телевизионного вещания и радиовещания устанавливается постановлениями Правительства РФ (№ 1359 от 7 декабря 1994 года, № 698 от 26 июня 1999 года, № 59 от 25 января 2000 года) и рядом приказов, изданных федеральным органом исполнительной власти в области телерадиовещания — Министерством РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Единственным российским федеральным законом, содержащим отдельные положения о телевизионном вещании, радиовещании и вещании дополнительной информации, является рамочный закон “О лицензировании отдельных видов деятельности” 1998 года (но и этот закон прекращает своё действие в феврале 2002 года. — Ред.). Таким образом, нормы, касающиеся деятельности телерадиовещания, не сведены в отдельный закон в России, а большая часть норм, единых как для электронных, так и для печатных СМИ, сосредоточена в Законе РФ о СМИ.

Определяя сферу действия Закона Украины о телевидении и радиовещании, следует отметить, что под “вещанием (телевидением и радиовещанием)” согласно статье 1 этого Закона понимается “передача на расстояние звуковой или зрительной информации с помощью электромагнитных волн… принимаемых каким-либо количеством телерадиоприемников”. Данное определение во-многом снимает дискуссию о том, применим ли данный Закон к сфере так называемого “сетевого вещания”, то есть передачи теле- и радиопрограмм по компьютерным сетям, включая Интернет. В России дискуссия о том, подлежит ли распространение массовой информации через Интернет регистрации в порядке, установленном для всех средств массовой информации, или даже лицензированию наряду с телерадиовещанием, до сегодняшнего дня не закончена. Основу для этой дискуссии дает норма статьи 24 Закона РФ о СМИ, которая устанавливает, что “правила, установленные настоящим Законом для радио- и телепрограмм, применяются в отношении периодического распространения массовой информации через… телекоммуникационные сети”. Как было отмечено выше, в Законе Украины о телевидении и радиовещании нет предпосылок к тому, чтобы рассматривать передачу аудио- или аудиовизуальной массовой информации через Интернет как телевизионное вещание или радиовещание, поскольку Закон прямо предусматривает, что распространяет свое действие лишь на информацию, принимаемую с помощью телевизионных или радиоприемников, к которым компьютеры по определению не относятся. Это позволяет считать условия для распространения массовой информации через Интернет на Украине более свободными.

Статья 6 Закона Украины о телевидении и радиовещании запрещает цензуру. Однако этот запрет не является всеобъемлющим, поскольку понимает “цензуру” лишь как “контроль над идеологическим содержанием передач”, позволяя при этом контролировать содержание “информации, охраняемой законом”. Это положение нельзя не признать двусмысленным. Оно может толковаться как запрет на предварительную цензуру с разрешением государственным органам осуществлять контроль за информацией, охраняемой законом (например, сведениями, составляющими государственную тайну) в уже вышедших в эфир программах. Но это положение может толковаться и как разрешающее предварительную цензуру, но только не по идеологическим мотивам. Статья 3 Закона РФ о СМИ предусматривает, что “цензура”, то есть любое “требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, —- не допускается”. Такое определение цензуры позволяет говорить о достаточно надежной гарантии от одного из самых опасных видов нарушения свободы массовой информации, в отличие от достаточно “слабой” нормы статьи 6 Закона Украины о телевидении и радиовещании, которая опирается на размытое различие между идеологическим и неидеологическим контролем, являющимся в обоих случаях по своей сути цензурой.

Антимонопольные ограничения

Статья 7 Закона Украины о телевидении и радиовещании содержит антимонопольные ограничения, присутствующие в российском законодательстве лишь в очень ограниченном объеме. Определенным аналогом этой статьи является пункт 13 Постановления Правительства РФ № 1359, устанавливающий, что “ни одно юридическое лицо не может получить лицензии на осуществление теле- и (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети и если действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрено иное”. Интересно, что Закон Украины о телевидении и радиовещании устанавливает несоизмеримо более высокие допустимые границы монополизации телерадиовещательных частот на территории всей страны: “телерадиоорганизациям, ведущим вещание по общенациональным каналам, не может предоставляться в пользование одновременно более половины каналов вещания на территорию всей страны, области, города или другого региона”. Представляется, что столь высокая степень допустимой концентрации электронных СМИ в руках одной телерадиоорганизации является чрезмерной и не позволяет гарантировать плюрализма, вследствие чего необходимо значительно уменьшить этот допустимый уровень.

Устанавливая 50-процентную квоту программ национального производства статья 8 Закона Украины о телевидении и радиовещании следует положениям статьи 10 Европейской конвенции о трансграничном телевидении 1989 года.

Интересно, что статья 22 Закона Украины о телевидении и радиовещании запрещает предприятиям связи отказывать в предоставлении технических средств вещания и передачи сигнала организациям, которые имеют лицензию Национального совета и не имеют задолженности по оплате этой услуги. Российские вещатели не имеет таких гарантий.

Этико-моральные требования к содержанию

Статья 2 Закона Украины о телевидении и радиовещании включает в себя норму о запрете телерадиоорганизациям (ТРО) “распространять… информацию, которая подрывает общественную мораль”. Причем нарушение этого требования в соответствии со статьей 5 того же Закона может служить основанием для аннулирования лицензии. Согласно российской практике подобные нормы обычно не возводятся в ранг законодательных и относятся скорее к нормам профессиональной этики, поскольку правовые методы решения споров по поводу аннулирования лицензии на вещание далеко не всегда дают возможность с достоверностью решить, имело ли со стороны телерадиоорганизации место “подрывание” общечеловеческой морали и, следовательно, ответ на этот вопрос будет полностью зависеть от усмотрения того, кто уполномочен законом давать толкование понятия “общественная мораль”. А это создает предпосылки для серьезного ограничения свободы массовой информации. Это же относится и к некоторым другим “принципам”, закрепленным в статье 2 Закона Украины о телевидении и радиовещании. Таким, например, как “объективность информации” и “компетентность”. Российское законодательство, в частности, Закон РФ о СМИ, закрепляет совершенно иные принципы, например, зафиксированная в статье 49 этого Закона обязанность журналиста проверять достоверность информации, что, хотя и не гарантирует его от сообщения обществу необъективной или даже недостоверной информации, но создает для этого предпосылки. Что же касается описанных выше требований статьи 2 Закона Украины о телевидении и радиовещании, то они носят значительно более декларативный характер, чем это допустимо для норм закона.

Полномочия государственных органов

Чрезвычайно необычной и более демократичной, нежели российская, является украинская система распределения полномочий между государственными органами, компетентными регулировать отношения с сфере телевидения и радиовещания. В России всей полнотой полномочий в этой области обладает Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, являющееся федеральным органом исполнительной власти. На Украине же аналог этого министерства — Государственный комитет телевидения и радиовещания Украины согласно статье 4 Закона Украины о телевидении и радиовещании является уполномоченным органом управления лишь в отношении государственного телевидения и радиовещания. Немаловажно и то, что в России вся полнота власти по формированию органа, регулирующего сферу телевидения и радиовещания, сосредоточена в руках Президента РФ. На Украине же полномочия по определению принципов государственной политики и формированию главного распорядительного органа в сфере телевидения и радиовещания — Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания — распределены между исполнительной и законодательной властью.

Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания (далее — Национальный совет), как по своему конституционному статусу, закрепленному в статьях 85 и 106 Конституции Украины, так и по порядку формирования, не имеет аналога в России. Некоторое сходство в сфере полномочий наблюдается между Национальным советом и Федеральной конкурсной комиссией (ФКК), созданной согласно Положению “О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания”, утвержденному Постановлением № 698 Правительства РФ от 26 июня 1999 г. (далее — Постановление № 698). Полномочиями назначения всех членов ФКК обладает министр РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Кроме того, он же по должности является ее председателем. Все это не позволяет говорить о какой-либо степени самостоятельности ФКК от исполнительной ветви власти. В то же время закрепленный в статье 5 Закона Украины о телевидении и радиовещании принцип паритетного формирования Национального совета президентом Украины и Верховной Радой Украины, позволяет говорить о значительно большей самостоятельности этого органа, нежели ФКК в России. Кроме того, нельзя говорить и о сколько-нибудь сравнимом объеме полномочий Национального совета и ФКК. Согласно российскому законодательству ФКК полномочна лишь решать вопрос о размере единовременной платы за выдачу лицензии на той или иной частоте в том или ином городе и определять победителя конкурса на эту частоту. Интересно, что обладая правом определять победителя конкурса на частоту, получающего лицензию на вещание, ФКК не правомочна решать вопрос об изменении ее условий или об обращении в суд с иском об аннулировании этой лицензии, — Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций сохраняет эти полномочия за собой. Таким образом, компетенция ФКК в России несоизмеримо уже, нежели весь перечень полномочий Национального совета, закрепленных в статье 5 Закона Украины о телевидении и радиовещании.

Аннулирование лицензий

Однако, независимость и широкие полномочия Национального совета приводят к тому, что его действия в значительной степени выпадают из под чьего бы то ни было контроля. Вызывает опасения возможность, которой в соответствии со статьей 5 Закона Украины о телевидении и радиовещании обладает Национальный совет, — своим решением “аннулировать лицензию, если телерадиоорганизация нарушила требования статьи 2 настоящего Закона”. В совокупности с нечеткими, декларативными формулировками этой статьи, о которых было сказано выше, это полномочие может граничить с произволом. Однако, не совсем ясно соотношение нормы статьи 5 Закона Украины о телевидении и радиовещании и статьи 32 Закона Украины “О Национальном совете Украины по вопросам телевидения и радиовещания” (далее — Закон Украины о Национальном совете), которая закрепляет за Национальным советом лишь право “представлять в суд дела о лишении лицензии телерадиоорганизации”. Учитывая, что Закон Украины о Национальном совете был принят позднее, нежели Закон Украины о телевидении и радиовещании, а также то, что этот Закон является общим по отношению к специальному Закону Украины о Национальном совете, по правилам коллизионного права должны применяться нормы Закона Украины о Национальном совете. Однозначному толкованию данной коллизии таким образом мешает лишь то, что норма статьи 32 Закона Украины о Национальном совете сформулирована как диспозитивная (“имеет право…”, что не означает “обязан”), в то время как норма статьи 5 Закона Украины о телевидении и радиовещании — как императивная (“Национальный совет… аннулирует лицензию”). Для устранения коллизии норм права, описанной выше, целесообразно внести изменения в Закон Украины о телевидении и радиовещании, устраняющие это противоречие. При этом российская правовая система однозначно позволяет телерадиокомпаниям в несколько меньшей степени зависеть от решений Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций в вопросах аннулирования выданных им лицензий. В соответствии со статьей 13 Федерального закона “О лицензировании отдельных видов деятельности”, “лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию”. Такой порядок призван обеспечить большую объективность решений о прекращении действия лицензий. Однако, и в России наблюдается тенденция к закреплению полномочия Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций самостоятельно решать вопрос об аннулировании лицензии. В частности, такая модель присутствует в проекте нового Положения о лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и вещания дополнительной информации, призванного заменить частично устаревшее действующее Положение о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ № 1359 7 декабря 1994 года (далее — Постановление № 1359). Однако, по всей видимости, норма статьи 13 Федерального закона “О лицензировании отдельных видов деятельности” служит достаточной гарантией от этого (этот закон прекращает своё действие в феврале 2002 года – Прим. ред.).

Немаловажной гарантией от произвольных решений Национального совета об аннулировании лицензий служит норма статьи 5 Закона о телевидении и радиовещании, согласно которой “решение Национального Совета об аннулировании лицензии может быть обжаловано в судебном порядке с возмещением убытков в случае неправомерных действий Национального совета”. В России подобная норма отсутствует, хотя статья 16 Гражданского кодекса РФ включает в себя общее правило, согласно которому “убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов… подлежат возмещению Российской Федерацией”.

Продление срока действия лицензии

В соответствии со статьей 14 Закона Украины о телевидении и радиовещании “в случае, когда несколько заявителей имеют равные основания для получения лицензии, преимущественным правом на ее получение пользуется вещатель, который использовал эту частоту в предыдущий срок, если в течение срока действия лицензии он не нарушал ее условий и требований действующего законодательства”. Из этой нормы следует, что заявление на получение новой лицензии вещателя, у которого истек срок действия лицензии, рассматривается Национальным советом на общих основаниях, но с предоставлением ему некоторого приоритета. Это не совсем соответствует российской системе, поскольку в соответствии со статей 8 Федерального закона “О лицензировании отдельных видов деятельности”, “срок действия лицензии может быть продлен по заявлению лицензиата, если иное не предусмотрено положением о лицензировании конкретного вида деятельности” (этот закон прекращает своё действие в феврале 2002 года. — Ред.). Согласно принятой Министерством РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций правоприменительной практике, в случае, если в течение срока действия лицензии лицензиат ни разу не получил от лицензирующего органа (министерства) официального предупреждения о нарушении российского законодательства, его лицензия продлевается автоматически. И лишь в противном случае она выставляется на открытый конкурс. Такая система позволяет сохранить стабильность привычного для зрителей и слушателей телерадиовещания на той или иной частоте в том или ином городе и избежать перерывов, связанных с “уходом” с частоты одного вещателя и началом вещания другого.

С другой стороны, согласно статье 17 Закона Украины о телевидении и радиовещании устанавливается минимальный срок действия лицензии на вещание — 5 лет, в то время как согласно российскому законодательству (Постановление Правительства РФ № 1359) пятилетний срок действия лицензии на телерадиовещание является максимальным. Во многих случаях инвесторы, вынужденные осуществлять значительные капиталовложения в начало работы нового вещателя, не могут за этот срок окупить свои затраты. В связи с этим более длительный срок действия лицензии, установленный украинским Законом, способствует